24. Tätigkeitsbericht (2002)

4.7

Sozialbereich

4.7.1

Überblick

Während in den vergangenen Jahren Querschnittsprüfungen, Beratungsersuchen und Eingaben unsere Tätigkeit im Bereich ”Soziales” bestimmten, standen 2001 strukturelle Probleme im Vordergrund. Es ging im Wesentlichen um das Gesetz zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen Sozial- und Arbeitsämtern (Tz. 4.7.3) und den Einsatz einer neuen Software bei den Sozialämtern (Tz. 4.7.4). Hinzu kamen ”Dauerbrenner” wie die Frage nach der Sozialhilfezuständigkeit (Tz. 4.7.2) mit dem Problem, ob die Datenbestände der Sozialämter auf einem zentralen Server des Kreissozialamtes verwaltet werden dürfen, ob dem Kreis ein pauschales Einsichtsrecht in die Akten zusteht und ob der Kreis bestimmen kann, dass innerhalb des Kreisgebietes künftig nur noch eine Sozialhilfeakte geführt wird. Kontrovers diskutiert werden außerdem immer noch die Voraussetzungen für die Datenübermittlung an private Arbeitsvermittler. Unserer im 22. Tätigkeitsbericht dargelegten Rechtsauffassung (Tz. 4.6.4) haben sich aber inzwischen die Kommunalaufsicht des Innenministeriums und das Sozialministerium angeschlossen.

2001 bot gelegentlich auch Skurriles. Mit der Amtsverwaltung Stapelholm machten wir im Rahmen einer Beschwerde über einen ”Hausbesuch” bei einer Sozialhilfeempfängerin, der eher einer Hausdurchsuchung gleichkam, Bekanntschaft (zur Zulässigkeit von Hausbesuchen siehe 23. TB, Tz. 4.7.3). Der Amtsvorsteher verweigerte trotz Prüfung und Beanstandung beständig eine Stellungnahme. Auch der Kreis Schleswig-Flensburg als Aufsichtsbehörde konnte sich bislang gegen das kleine Amt nicht durchsetzen.

Wir lernten ein Kreisjugendamt kennen, in dem die neue Chefin für frischen Wind in verstaubten Amtsstuben sorgen wollte und sich prompt einige Sozialarbeiter, besorgt um lieb gewonnene Gewohnheiten, an ihre Schweigepflicht bzw. genauer gesagt an ihr Schweigerecht erinnerten. Der Amtsleitung wurde zu Recht die Kenntnis von Daten über betreute Jugendliche verwehrt. Das kann und darf aber einen Chef nicht hindern zu kontrollieren, was seine Mitarbeiter den lieben langen Tag so machen. Es bedurfte einiger Gespräche, bis eine Regelung gefunden wurde, die es sowohl den Bediensteten wie auch der Amtsleitung ermöglichte, ihre Arbeit sinnvoll zu verrichten und zugleich den Datenschutz zu beachten.

4.7.2

Wer ist jetzt eigentlich für die Sozialhilfe zuständig?

Sind es nun die Kreissozialämter oder die Sozialämter der Gemeinden, Amtsverwaltungen oder kreisangehörigen Städte, die die Verantwortung für die Datenverarbeitung im Bereich der Sozialhilfegewährung tragen? Der Schleswig-Holsteinische Landkreistag hat seine Position festgelegt. Ob diese Auffassung auch vom Schleswig-Holsteinischen Gemeindetag geteilt wird, ist noch unklar.

Wir erinnern uns: Im letzten Tätigkeitsbericht (Tz. 4.7.5) schilderten wir, dass das Bundessozialhilfegesetz die Kreise und kreisfreien Städte als Träger der Sozialhilfe bestimmt. Um Sozialhilfe bürgernah zu gewähren, können sie sich der Hilfe der Gemeinden bedienen. Von dieser Möglichkeit haben in Schleswig-Holstein alle Kreise Gebrauch gemacht. Ein Bürger kann den Antrag also vor Ort in seiner Gemeinde stellen, erhält von hier den Bescheid und die Leistung. Lange Wege zum Kreissozialamt entfallen. Aus der Sicht des Bürgers ist folglich die Gemeinde Daten verarbeitende und damit die verantwortliche Stelle und nicht nur eine ”Außenstelle” des Kreissozialamtes. Nach unserer Erfahrung sind die Gemeinden durchaus bereit, diese Verantwortung für die Sozialhilfegewährung und die hierfür erforderliche Datenverarbeitung zu übernehmen.

Genau solche praxisgerechten Lösungen sehen auch die gesetzlichen Bestimmungen vor. So ist den Ausführungsgesetzen der Länder zum Bundessozialhilfegesetz zu entnehmen, dass mit der Übertragung der Aufgaben auf die Gemeinden auch die Verantwortung übertragen wird. Wie im letzten Tätigkeitsbericht dargelegt, ist dies zudem eine datenschutzgerechte Lösung. In Schleswig-Holstein gibt es jedoch eine gesetzliche Besonderheit. Nach dem Ausführungsgesetz zum Bundessozialhilfegesetz kann ein Kreis bestimmen, dass die Gemeinden zur generellen Aufgabenerfüllung herangezogen werden, ohne dass diese gleichfalls die Verantwortung hierfür übernehmen. In der Gesetzesbegründung wird ausgeführt, dass hiervon nur ”vorwiegend” im Einzelfall Gebrauch zu machen ist.

Die Praxis sieht in Schleswig-Holstein aber anders aus. Zehn von elf Kreisen lassen zwar die ”Arbeit” von den Gemeinden verrichten, wollen aber selbst Herr des Verfahrens bleiben. Nach eingehender Prüfung bestätigte der Schleswig-Holsteinische Landkreistag diese aus seiner Sicht rechtmäßige Vorgehensweise als sinnvoll. Die Form der Heranziehung ist für eine Vielzahl von Fragestellungen von großer Bedeutung, u. a. für

  • die Weitergabe von Sozialhilfeakten innerhalb des Kreises,

  • die Führung einer einzigen Sozialhilfeakte im Kreisgebiet,

  • die Einführung von EDV in den Sozialämtern,

  • die Kontrolle der Sozialhilfesachbearbeitung,

  • die Erteilung von Weisungen durch die Kreise,

  • die Zugriffsmöglichkeit der Kreise auf elektronisch geführte Daten in den Kommunen,

  • die Gestaltung von Formularen, Bescheiden und Briefbögen und

  • die Adressierung datenschutzrechtlicher Beanstandungen durch unsere Dienststelle.

Wir waren zunächst der Auffassung, dass die Gemeinden im Rahmen der Sozialhilfe selbstständig handeln. Nach Auffassung des Schleswig-Holsteinischen Landkreistages obliegt es jedoch allein den Kreissozialämtern, die entsprechenden Festlegungen zu treffen. Die kreisangehörigen Kommunen müssten sich daran halten. Wir wollten wissen: Was sagen die Gemeinden hierzu? Die Stellungnahme des Gemeindetages steht noch aus.

Was ist zu tun?
Ein Sozialhilfeempfänger muss eindeutig erkennen können, ob der Kreis oder die Gemeinde das Sagen hat. Man muss sich entscheiden, wer nun der Herr und damit Verantwortliche des Verfahrens ist, Kreis oder Gemeinde.

4.7.3

Wie weit darf die Zusammenarbeit zwischen Arbeitsamt und Sozialamt gehen?

Durch ein neues Gesetz zur Verbesserung der Zusammenarbeit sollen Sozial- und Arbeitsämter gemeinsam arbeitslosen Leistungsempfängern bessere Unterstützungen bei der Eingliederung ins Arbeitsleben geben können - ein vernünftiger Ansatz, der Synergieeffekte verspricht. Bei der Umsetzung wurde die Praxis vor Ort aber vom Gesetzgeber mit den Problemen allein gelassen. Zusammen mit den beteiligten Stellen erarbeiten wir datenschutzgerechte Lösungen.

Arbeitsverwaltung und Sozialhilfegewährung unterscheiden sich in wesentlichen Punkten. Das gilt es zu berücksichtigen, will man die Zusammenarbeit der Ämter verbessern und nicht behindern. Das Sozialamt hat primär die Aufgabe der Sicherstellung des lebensnotwendigen Unterhaltes; das Arbeitsamt hingegen ist für die Arbeitsförderung zuständig. Das örtliche Arbeitsamt unterliegt als Teil der Bundesanstalt für Arbeit der Kontrolle des Bundesarbeitsministers, die Sozialhilfegewährung ist dagegen eine kommunale Selbstverwaltungsaufgabe der Kreise und kreisfreien Städte, die der Aufsicht des Landes unterliegt.

Bundesweit haben sich ca. 30 Arbeits- und Sozialämter zu Modellvorhaben zusammengefunden, drei davon in Schleswig-Holstein. Unter der Bezeichung MoZART werden hier Arbeitssuchende beraten und vermittelt. Dies ist eigentlich kein Problem: Man setzt einfach von jedem Amt einige Mitarbeiter gemeinsam in einen Raum. Dann aber kommen die Fragen: Wie erhalten diese Mitarbeiter Kenntnis von Fällen, die sie beraten und vermitteln können? Welche Daten über diese Personen dürfen erhoben werden? Was passiert, wenn sich ein Leistungsempfänger partout nicht beraten und vermitteln lassen will? Wann dürfen personenbezogene Daten an potenzielle Arbeitgeber übermittelt werden? Dürfen Bedienstete des Sozialamtes die Datenbestände des Arbeitsamtes einsehen und umgekehrt? Wo und für wie lange dürfen die Daten des Modellpojektes gespeichert werden? Wem gegenüber sind die Betreiber des Modellprojektes verantwortlich und wer übt die Aufsicht und Kontrolle aus? Darf ein Forschungsinstitut Kenntnis von den personenbezogenen Daten erhalten, um festzustellen, welches Modellprojekt zu einer Verbesserung der Zusammenarbeit geführt hat?

Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Projektes ”Tandem”, das die Landeshauptstadt Kiel im Rahmen von MoZART betreibt, sind sich der datenschutzrechtlichen Sensibilität ihres Handelns bewusst. Ihr Ziel ist es, gemeinsam mit dem Arbeitssuchenden eine erfolgreiche Beratung und Vermittlung zu erreichen. Um hierfür das nötige Vertrauen gewinnen zu können, bedarf es einer umfassenden Transparenz des Verwaltungshandelns. Die Leistungsempfänger werden umfassend über das Modellvorhaben informiert. Einen Zwang zur Teilnahme gibt es nicht. Erst nach deren Einwilligung werden die Daten an die Mitarbeiter des Projektes weitergegeben. Bei der Erstellung eines Arbeitnehmerprofils wird der Arbeitssuchende beteiligt. Ihm ist bekannt, welche Daten von ihm erhoben und weitergegeben werden. Für eine effektive Arbeitsberatung und -vermittlung wird mehr als nur der Name und die Anschrift des Betroffenen benötigt: Schul- und Berufsausbildung, das Einkommen und die Schulden, Probleme in der Ehe oder mit den Kindern, Suchterkrankungen, Vorstrafen sind von Bedeutung. Auf subjektive ”negative Daten” wie z. B. zum Erscheinungsbild (”gepflegt”, ”sauber”), zur persönlichen Einstellung (”unmotiviert”, ”kommt ständig zu spät”) oder zum Ver-halten des Betroffenen (”lügt”, ”aggressiv”, ”unsicher”) wird bewusst verzichtet, um Stigmatisierungswirkungen zu vermeiden.

Gemeinsam mit dem Betroffenen wird ein Handlungsplan erstellt. Dieser wird laufend aktualisiert und dem Arbeitssuchenden in Kopie ausgehändigt. Dritte, z. B. potenzielle Arbeitgeber, erhalten zunächst grundsätzlich nur pseudonymisierte Daten übermittelt. Bekunden sie Interesse an einer Person, wird von dieser eine Einwilligung zur Weitergabe der Daten eingeholt. Bei Tandem selbst werden Daten nur solange gespeichert, wie dies für die Beratung und Vermittlung erforderlich ist. Hat der Betroffene eine Arbeit gefunden, so werden seine Daten nach sechs Monaten gelöscht. Insoweit ist das Projekt vorbildlich.

Leider mussten wir bei unseren weiteren Recherchen feststellen, dass die datenschutzfreundlichen Lösungen weder bei den anderen Projekten im Lande noch in den anderen Ländern selbstverständlich sind. Kritikwürdig ist zudem die Einbindung aller Projekte in die größeren Zusammenhänge: So ist es weder fachlich erforderlich noch zulässig, dass die Projektmitarbeiter einen bundesweiten Zugriff auf alle Falldaten der Bundesanstalt für Arbeit (von München bis Flensburg) bzw. auf alle Sozialhilfefälle der jeweiligen Kommune haben. Zum Zwecke der bundesweiten Evaluierung sind außerdem nur anonymisierte Daten zu übermitteln.

Was ist zu tun?
Bei der Durchführung von Modellvorhaben nach dem Gesetz zur Verbesserung der Zusammenarbeit von Arbeitsämtern und Trägern der Sozialhilfe sind von der Praxis Verfahrensweisen zur Sicherung des Sozialdatenschutzes zu entwickeln und umzusetzen, da das Gesetz selbst dafür keine brauchbaren Festlegungen enthält.

4.7.4

Automation bei den Sozialämtern

Bei der Einführung einer neuen Software in Sozialämtern gilt, dass nicht alles, was technisch möglich erscheint, auch fachlich sinnvoll und datenschutzrechtlich zulässig ist.

Die Aufgabe der Sozialhilfegewährung ist vielseitig: Hilfe zum Lebensunterhalt, Hilfe in besonderen Lebenslagen, Hilfe zur Arbeit ... Mal ist es das Land, mal das Kreissozialamt und häufig die Kommune, welche die Hilfen gewährt. Soll sie effektiv, effizient und bürgernah erfolgen, sind nicht nur geschulte Bedienstete, sondern auch eine kompakte Sozialhilfesoftware nötig. Die Kreissozialämter in Schleswig-Holstein haben deshalb im vergangenen Jahr beschlossen, gemeinsam eine passende Software zu suchen. Unter Beteiligung des Ministeriums für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Verbraucherschutz, das auch finanzielle Unterstützung in Aussicht stellte, wurde eine Arbeitsgruppe gebildet, um ein Anforderungsprofil zu definieren. Mit einheitlicher Software würde auch die Auswertung zum Zweck der Berichterstattung ans Ministerium vereinfacht.

Nach dem Motto: ”Kann es nicht ein wenig mehr sein?” scheint so mancher Teilnehmer an der Arbeitsgruppe vor Begierde glänzende Augen bekommen zu haben. Sollte die bisher benutzten Programme nur die Sozialhilfe berechnen, so soll nun durch entsprechende Eingabefelder, Auswertungsprogramme und Schnittstellen umfassende Personenprofile erstellt werden können. Es wäre danach theoretisch möglich gewesen, per Mausklick festzustellen, ob blonde Frauen eine schlechtere Schulbildung haben oder wie viel Prozent der Hilfeempfänger ungepflegt aussehen oder lügen. Über Schnittstellen hätten solche Daten kreis- und landesweit verglichen oder an dritte Stellen, wie Vermittlungs- und Beratungsgesellschaften übermittelt werden können.

Diese ausgefallenen Wünsche hätte das Verfahren LÄMMkom, das von der überwiegenden Zahl der Sozialämter favorisiert wurde, erfüllen können. Von einigen Sozialämtern um Prüfung gebeten, haben wir es im engen Kontakt mit dem Ministerium unter Berücksichtigung des Sozialdatenschutzes bewertet. Hinsichtlich des Umfangs der dabei möglichen Datenerhebung, so z. B. zur Erstellung eines Arbeitnehmerprofiles, wurden sich alle Beteiligten einig, dass so genannte negative Merkmale für die Aufgabenerfüllung nicht erforderlich sind und damit deren Erhebung datenschutzrechtlich unzulässig ist. Der Datenkatalog wurde im Einzelnen geprüft. Eine ”geprüfte Version” liegt dem Ministerium vor.

LÄMMkom ist ein flexibles System, in dem Datenfelder vom Anwender frei und eigenverantwortlich definiert werden können. Zur Vermeidung des Einsatzes datenschutzwidriger Versionen haben wir der Firma die Zertifizierung ihres Produktes angeraten. So können Käufer sichergehen, ein geprüftes System einzusetzen.

Was ist zu tun?
Vor Einsatz einer neuen komplexen Sozialhilfesoftware muss von den behördlichen Datenschutzbeauftragten eine Vorabkontrolle bezüglich der Vereinbarkeit mit dem Sozialdatenschutz vorgenommen werden. Produkte, deren Vereinbarkeit mit den Vorschriften in einem förmlichen Verfahren festgestellt wurde, sollen vorrangig eingesetzt werden.

4.7.5

Rundfunkgebührenbefreiung - die dritte

In Anträgen zur Befreiung von der Gebührenpflicht dürfen von den Rundfunkanstalten nur die hierfür erforderlichen Daten erhoben werden. In einer Pilotphase wird ein neues Online-Antragsverfahren erprobt.

In den letzten zwei Tätigkeitsberichten (22. TB, Tz. 4.8.3 und 23. TB, Tz. 4.7.6) berichteten wir über das pauschale Misstrauen des NDR gegenüber Studierenden bei der Beantragung der Befreiung von Rundfunkgebühren. Auf ”Heller und Pfennig” sollten diese auf einem Fragebogen ihre Ausgaben, z. B. Telefon-, Kabel-, Internet-Gebühren und vieles mehr ausweisen. Derart in die Tiefe gehen noch nicht einmal Sozialämter und Finanzämter, obwohl es bei ihnen um wesentlich mehr Geld geht.

”Angriff ist die beste Verteidigung” - mag man sich beim NDR gedacht haben, als der bisher nur für Studierende vorgesehene, viel zu detaillierte Fragebogen zur Pflicht für alle Antragstellenden gemacht wurde. Zudem zeigte man sich modern und entwickelte ein elektronisches Online-Verfahren, ohne aber auf die Substanz unserer datenschutzrechtlichen Kritik einzugehen. Erst nach einigen gemeinsamen Gesprächen wurde eine Lösung erzielt, die für alle Beteiligten tragbar ist:

Das neue Online-Verfahren wird als Pilotverfahren eingeführt. Dabei werden die datenschutzrechtlich bedenklichen (Plausibilitäts-)Daten zunächst im Sozialamt erfragt, im Falle einer Befreiung aber nicht gespeichert. Eine Übermittlung dieser Daten an den NDR erfolgt nur in jenen Zweifelsfällen, in denen der NDR die weitere Bearbeitung der Anträge übernimmt. Verbessert wurden zudem die Einwilligungserklärung und die Sicherheit bei der Datenübermittlung. Bestimmte Datenfelder, z. B. zu alten Anschriften des Antragstellers, wurden gänzlich gestrichen. In der Pilotphase wird statistisch erfasst, wie viele Anträge gestellt, positiv bzw. negativ beschieden und in welchen Fällen die Plausibilitätsdaten tatsächlich für eine Entscheidungsfindung beim NDR benötigt wurden.

Was ist zu tun?
Nach Abschluss der Pilotphase Ende 2002 werden sich alle Beteiligten erneut an einen Tisch setzen und darüber entscheiden müssen, ob das Verfahren zur Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht datenschutzrechtlich weiter verbessert werden kann.

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