Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein

13

Informationsfreiheit

13.1

Bilanz nach zwei Jahren Informationsfreiheitsgesetz in Schleswig-Holstein

Unsere Erhebung bei den Kommunen und Landesbehörden in Schleswig-Holstein hat ergeben, dass sich das Informationsfreiheitsgesetz inzwischen gut etabliert hat. Nennenswerte Probleme mit der Umsetzung in der täglichen Behördenpraxis gibt es offensichtlich nicht.

Bis zu der von uns durchgeführten Erhebung hatten wir nur sehr wenige Erkenntnisse über den Umfang der Inanspruchnahme des Informationsfreiheitsgesetzes und der dabei möglicherweise auftretenden Probleme. Wir konnten die uns bekannt gewordenen Konfliktfälle und die Beratungsersuchen nur sehr bedingt hochrechnen. Tatsächlich wurden schon in den ersten beiden Jahren nach dem In­Kraft-Treten des Gesetzes von mehr als 2000 Bürgerinnen und Bürgern Informationsgesuche gestellt. Vermutlich liegt die Zahl sogar noch höher, denn viele Behörden führen keine Aufzeichnungen über die Informationsgesuche und konnten deshalb keine genauen Angaben machen.

Es wurden Informationen aus allen Verwaltungsgebieten nachgefragt. Das größte Interesse galt dem Bau- und Planungsbereich. Hinterfragt wurden aber z. B. auch die Modalitäten der Vergabe von Kindergartenplätzen, die Arbeitsbelastung von Richtern, die landwirtschaftliche Förderpraxis, die Wirtschaftlichkeit von Kurverwaltungen, Organisationsfragen bei der Polizei und die Arbeitsweise der Tierschutzbehörden.

Folgende Aufstellung zeigt die Reihenfolge der Themen, wofür sich die Bürgerinnen und Bürger am häufigsten interessierten:

1. Baurecht

2. Sozial-, Jugendhilfe, Soziales, Schule

3. Kommunale Gremien (Protokolle usw. einschließlich Kosten)

4. Umwelt/Natur

5. Scientology/Sekten

6. Verkehr

7. Wasser/Abwasser/Energieverbrauch

8. Erschließung

9. Tierschutz

10. Flughafen Holtenau

11. Vergabe von Aufträgen

12. Steuern

Dabei hielt sich der zur Beantwortung erforderliche Arbeitsaufwand in Grenzen. Die Informationsgesuche waren ziemlich gleichmäßig auf die Behörden verteilt. Die meisten Behörden, vorwiegend auf kommunaler Ebene, hatten maximal fünf Anträge zu bearbeiten. Etwa die Hälfte der Behörden hat noch keine Bekanntschaft mit dem Gesetz gemacht.

In über 90 % der Fälle hatten die Anträge Erfolg. Die begehrten Informationen wurden zugänglich gemacht.

Hervorzuheben ist, dass Schleswig-Holsteins Behörden bei Informationsgesuchen wesentlich schneller arbeiteten, als es das Gesetz verlangt. In 90 % der Fälle wurde binnen maximal einer Woche über die Anträge entschieden.

Damit konnte das Gesetz in der Praxis weitestgehend erfolgreich umgesetzt werden. Es zeigte sich, dass vieles, was in der Vergangenheit noch als geheimhaltungsbedürftig galt, den Bürgern mitgeteilt werden konnte. Negative Konsequenzen aus der größeren Offenheit sind uns nicht bekannt geworden.

Kulant waren die Behörden auch bei den Gebühren und Auslagen: Überwiegend wurden die Informationen kostenlos gegeben.

Alles in allem hat das Informationsfreiheitsgesetz in der Praxis offenbar mehr Bedeutung als bisher bekannt. Die Gesetzesanwendung funktioniert allem Anschein nach weitgehend reibungslos und ohne Verzögerung. Schleswig-Holsteins Bürgerinnen und Bürger nehmen ihre neuen Rechte zunehmend in Anspruch, und die Verwaltung beweist bislang beim Umgang mit der neuen Offenheit Souveränität und Umsicht.

13.2

Interessante Einzelfälle

• Anwendbarkeit des IFG-SH auf Unterlagen über fiskalisches Handeln

Einsichtsanträge in Ausschreibungsunterlagen haben uns bereits wiederholt beschäftigt, so auch in diesem Jahr. Ein Petent - selbst Inhaber eines Mineralölhandels - wollte Einsicht in Wärmelieferungsverträge nehmen, die ein schleswig-holsteinischer Kreis zur Versorgung seiner eigenen Gebäude mit zwei großen Energieversorgungsunternehmen abgeschlossen hatte. Der Kreis versagte die Akteneinsicht mit der Begründung, er habe hier nur zur Deckung seines Eigenbedarfes gehandelt. Der Anwendungsbereich des IFG-SH sei durch die Definition der Behörde im § 3 des Gesetzes auf öffentlich-rechtliche Handlungsformen beschränkt.

Wir haben den Kreis darauf hingewiesen, dass es für die Anwendbarkeit des Gesetzes nicht darauf ankommt, in welcher Handlungsform die Behörde konkret tätig wird. Eine Einschränkung auf klassische öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit findet im Gesetz keine Stütze (vgl. 24. TB, Tz. 13.1). Der Gesetzgeber hat nicht beabsichtigt, dass der gesamte Bereich der staatlichen Eigenbedarfsdeckung praktisch von der Informationsfreiheit ausgeklammert wird und damit weiterhin undurchsichtig bleibt.

Auch der Hinweis des Kreises auf den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen seiner Vertragspartner zog nicht. Die uns vorgelegten Verträge und Wärmeabrechnungen enthielten zwar Mengen und Preise. Um Vertragsmodalitäten der Kategorie von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen zuordnen zu können, muss die Offenbarung der in den Verträgen enthaltenen Fakten jedoch einen beträchtlichen wirtschaftlichen Schaden des betroffenen Unternehmens nach sich ziehen und diese schutzwürdigen Belange das Offenbarungsinteresse der Allgemeinheit überwiegen. Eine dahin gehende Prognose war hier nicht zu stellen. Da es sich lediglich um Vereinbarungen über die Versorgung einzelner kreiseigener Liegenschaften handelte, also für ein regional begrenztes Gebiet, waren spezielle das Unternehmen schädigende Rückschlüsse auf dessen allgemeine Kalkulationsgrundlagen im Ganzen oder seine Stellung auf dem Markt nicht möglich. Für ein durchaus bestehendes Interesse der Allgemeinheit an der Offenbarung sprach dagegen gerade die Art und Weise der Ausschreibung: Es handelte sich nämlich um eine so genannte freihändige Vergabe, bei der bestimmte Konditionen zwischen den Vertragspartnern frei aushandelbar sind. Die Öffentlichkeit darf sich durchaus dafür interessieren, zu welchen Konditionen die öffentliche Hand solche Verträge abschließt. Die Abwägung der widerstreitenden Interessen musste hier also eindeutig zugunsten der Allgemeinheit getroffen werden. Da der Landrat gleichwohl den Informationszugang verweigerte, musste letztlich eine förmliche Beanstandung ausgesprochen werden.

• Können sich auch Strafgefangene auf das Informationsfreiheitsgesetz berufen?

Grundsätzlich gilt, dass sich Strafgefangene wie jede andere Bürgerin und jeder andere Bürger auf das Recht auf Informationsfreiheit berufen können. Will ein Strafgefangener also Zugang zu Informationen erlangen, die bei einer öffentlichen Stelle vorhanden sind, wozu auch die Justizvollzugsanstalt gehört, kann er einen entsprechenden Antrag stellen. Berechtigten Interessen der Haftanstalt - etwa wenn der Gefangene in die Baupläne der Anstalt schauen will - kann selbstverständlich ausreichend durch die im Informationsfreiheitsgesetz geregelten Ausnahme- und Beschränkungstatbestände Rechnung getragen werden.

Das Informationsfreiheitsgesetz findet hingegen keine Anwendung für den Fall, dass der Strafgefangene Einsicht in seine eigene Gefangenenpersonalakte nehmen will. Das Strafvollzugsgesetz regelt spezialgesetzlich und abschließend das Vollzugsverhältnis und somit auch die damit verbundenen Rechte des Strafgefangenen auf Informationszugang. Es trägt den Besonderheiten des Strafvollzuges dadurch Rechnung, dass ein Auskunftsinteresse dann zurückstehen muss, wenn die Sicherheitsinteressen der Anstalt dies erfordern.

• Zugang zu Niederschriften über Verkehrsschauen

Die Verkehrsschauen dienen dem Zweck, in regelmäßigen Abständen durch die Straßenverkehrsbehörden im Zusammenwirken mit den beteiligten öffentlichen Stellen, z. B. der Polizei, zu überprüfen, ob die Voraussetzungen für einen reibungslosen Ablauf des Straßenverkehrs vorliegen, und die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Es ist gut nachvollziehbar, dass die Bürgerinnen und Bürger sich über die Ergebnisse derartiger Verkehrsschauen informieren möchten, vor allem, wenn es sich dabei um die Verkehrsverhältnisse in der unmittelbaren Nachbarschaft handelt. Eine Einschränkung ist allenfalls dann zu machen, wenn personenbezogene Daten Dritter in der Niederschrift enthalten sind. Beispielsweise ist dies der Fall, wenn die Ausweisung eines behindertengerechten Parkplatzes ins Auge gefasst ist und dazu Daten des Betroffenen in der Niederschrift erwähnt sind. Dann muss die Niederschrift zumindest so aufbereitet werden, dass sie keinen Personenbezug enthält.

13.3

Entwicklung des Informationsfreiheitsrechts in Deutschland und in der EU

Während auf EU-Ebene die Informationsfreiheit weiter vorangetrieben wird, hat der Bundesgesetzgeber es versäumt, entsprechende Gesetze auf den Weg zu bringen. Damit ist Deutschland weiterhin Schlusslicht im internationalen Vergleich.

• Geplante EU-Regelung über die kommerzielle Nutzung von öffentlich zugänglichen Dokumenten?

Auf EU-Ebene besteht bereits die Verordnung über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (vgl. 24. TB, Tz. 13.3). Im Sommer dieses Jahres hat die Kommission eine Richtlinie über die Verwertung und kommerzielle Nutzung von Dokumenten des öffentlichen Sektors vorgeschlagen. Ziel der Richtlinie ist die Förderung europäischer Informationsdienste und die Schaffung gleicher Grundbedingungen für alle Akteure im europäischen Binnenmarkt. Der Vorschlag bezieht sich auf allgemein zugängliche Dokumente und solche Informationen, die von öffentlichen Stellen als Ausgangsmaterial für von ihnen vertriebene Informationsprodukte oder ­dienste verwendet werden. Derartige Informationen können etwa statistische oder meteorologische Daten sein, aber auch Informationen aus Tourismus oder Geographie, die von öffentlichen Informationsstellen und Presseämtern vorgehalten werden.

Zu klären ist unter anderem, was unter kommerziell verstanden wird. Gehören auch Informationen dazu, die ein Unternehmen einsehen möchte, um daraus einen eigenen Nutzen zu ziehen? Kann das Unternehmen diese Informationen dann später weitergeben, ohne selbst als Informationsanbieter in Betracht zu kommen? Unklar bleiben weiterhin die in dem Entwurf genannten ”anderweitigen Zwecke”. Hier wird der nationale Gesetzgeber, der die Richtlinie umzusetzen hat, auch im Hinblick auf die bereits bestehenden Informationsfreiheitsgesetze gefordert sein, eine Präzisierung vorzunehmen.

• Informationsfreiheitsgesetz und Verbraucherinformationsgesetz auf Bundesebene gescheitert

Der Bundesgesetzgeber hat es in der letzten Legislaturperiode versäumt, die Informationsfreiheitsrechte auf Bundesebene zu regeln. Damit gerät Deutschland immer mehr in die Rolle des Schlusslichts auf internationaler Ebene. Gerade angesichts der Korruptionsfälle, über die auch in diesem Jahr quer durch die Republik berichtet wurde, hätte Veranlassung bestanden, das Informationsfreiheitsgesetz auf den Weg zu bringen. Stattdessen kamen die Bedenken gegen den Gesetzentwurf gerade aus den Fachressorts, deren Unterlagen von Interesse für die Bürgerinnen und Bürger gewesen wären. Die daraufhin zusätzlich in das Gesetz eingearbeiteten Ausnahmen hätten den Grundsatz der unbeschränkten Aktenöffentlichkeit fast ins Gegenteil verkehrt. Es bleibt zu hoffen, dass in der laufenden Legislaturperiode rechtzeitig ein Versuch unternommen wird, die Informationsfreiheit auf Bundesebene zu etablieren. Ein Bundesgesetz, das den Namen Informationsfreiheitsgesetz auch wirklich verdient, hätte sicher auch Signalwirkung für diejenigen Bundesländer, in denen zurzeit noch keine Informationsfreiheit herrscht.

Ebenfalls gescheitert ist das Verbraucherinformationsgesetz. Blieb von dem ursprünglich von der Bundesregierung vorgelegten Entwurf nach den Beratungen im Bundestag schon nicht allzu viel übrig, so scheiterte das Gesetz endgültig im Bundesrat. Dabei wäre angesichts der vielen Skandale auf dem Gebiet des Verbraucher- und Lebensmittelrechts der letzten Jahre ein Gesetz, das die Interessen der Verbraucher tatsächlich effektiv schützen und verbessern hilft, dringend notwendig. Dass es zu den Aufgaben der Regierung gehört, durch rechtzeitige Informationen die Bewältigung von Konflikten in Staat und Gesellschaft zu erleichtern, auf Krisen schnell und sachgerecht zu reagieren sowie den Bürgern zu Orientierungen zu verhelfen, hat das Bundesverfassungsgericht am 26. Juni 2002 festgestellt. Aktuelle Krisen im Agrar- und Lebensmittelbereich, so das Gericht weiter, zeigten beispielhaft, wie wichtig öffentlich zugängliche, mit der Autorität der Regierung versehene Informationen zur Bewältigung solcher Problemlagen sind. Es bleibt zu hoffen, dass dieser Appell nicht ungehört verhallt.

13.4

Arbeitsgemeinschaft der Informationsbeauftragten Deutschlands (AGID)

Die Informationsbeauftragten der Bundesländer Brandenburg, Berlin, Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen haben auch in diesem Jahr den Erfahrungsaustausch über allgemeine und spezielle Fragen des Informationszuganges fortgesetzt.

Neben der Entwicklung der Informationsfreiheit auf Bundesebene (vgl. Tz. 13.3) und dem Erfahrungsaustausch über die Informationsfreiheitsgesetze in den Ländern bildete die Forderung nach mehr Transparenz im Bereich verwaltungsinterner Vorschriften einen Schwerpunkt. Bürgerinnen und Bürger interessieren sich häufig dafür, auf welcher Grundlage die Verwaltung Entscheidungen trifft. Durch die Veröffentlichung von internen Verwaltungsvorschriften können behördliche Entscheidungen transparenter gemacht werden und zu mehr Akzeptanz beim Bürger führen. Die Informationsbeauftragten Deutschlands haben daher in einer Entschließung die generelle Veröffentlichung aller Verwaltungsvorschriften und Richtlinien, die für Verwaltungsentscheidungen herangezogen werden, gefordert.