15. Tätigkeitsbericht (1993)
4.9 |
Landwirtschaftsverwaltung |
|
| |
4.9.1 |
Neues Förderungssystem, perfekte Kontrolle |
|
Demnächst sollen die Angaben von Landwirten in Förderanträgen per Satellit überprüft werden. Derzeit stehen lediglich noch die Kosten, nicht aber technische Gründe der Überwachung der Höfe aus dem Weltall entgegen.
In den vergangenen Jahren sind wir häufig von der Landwirtschaftsverwaltung um Beratung zu der Frage gebeten worden, welche Daten in welcher Weise im Rahmen der einzelnen Subventions- und Förderungsverfahren
verarbeitet werden dürfen (vgl. z.B. Tz. 4.9.2 dieses Berichtes). Datenschutzrechtliche Probleme ergaben sich insbesondere deshalb, weil diese Leistungen i.d.R. nicht auf der Grundlage eines gesetzlichen Regelwerkes gewährt werden (wie z.B. die Steuererstattungen oder die Sozialhilfe), sondern aufgrund unterschiedlicher Richtlinien und Programme und aus verschiedenen "Töpfen" (Europäische Gemeinschaft, Bund, Land). Die bei der Festsetzung der Beträge zugrunde zu legenden Fördermerkmale waren meistens genauso vage beschrieben wie die Befugnis der gewährenden Behörden, die Angaben der Antragsteller plausibel zu überprüfen und ggf. mit Angaben in Anträgen auf anderweitige Fördermaßnahmen zu vergleichen.
Auch eine Verordnung des Bundeslandwirtschaftsministers aus dem Jahre 1989 brachte keine hinreichende Klarheit. Sie definierte zwar ein einheitliches Datenprofil. Dieses reichte aber nach Ansicht der Praktiker nicht aus, um alle in Frage kommenden Ausgleichszahlungen, Förderbeträge usw. richtig festsetzen zu können. Zwischen den für die Fördermaßnahmen zuständigen Behörden des Bundes und der Länder bestand zudem kein Einvernehmen darüber, wie und in welchem Umfang Antragsteller aufzuklären waren, z.B. über die Rechtsfolgen der Inanspruchnahme der Gelder, über die geplanten Datenübermittlungen zum Zweck des Abgleichs, über die statistischen Auswertungen, die Kontrollen und die Revisionsmaßnahmen. Die Rechtslage war so verwirrend, daß nicht einmal mit letzter Sicherheit festgestellt werden konnte, ob es zulässig war, alle Anträge eines Landwirtes in einer Akte zusammenzufassen und unter einer "Stamm-Nummer" abzulegen.
Diese datenschutzrechtlich unbefriedigende Situation änderte sich, nachdem der EG-Ministerrat im Mai 1992 eine Reform der gemeinsamen Agrarpolitik beschlossen hatte. Das bisher geltende System der Einkommensstützung für bestimmte Erzeugnisse wurde abgelöst durch direkte flächen- bzw. tierbezogene Ausgleichszahlungen. Die verwaltungsmäßige Durchführung und Kontrolle dieser allein in Schleswig-Holstein jährlich mehr als 100 000 Verwaltungsakte ist durch bindende Vorgaben der EG ohne Ermessensspielräume für die jeweiligen Länder bzw. Behörden festgelegt. Das Verfahren wird als "integriertes Verwaltungs-und Kontrollsystem"
zur Landwirtschaftsförderung (INVEKOS) bezeichnet und enthält folgende Elemente:
Einerseits ist die Tatsache zu begrüßen, daß die Datenerhebungen zum Zweck der Festsetzung von Förderbeträgen für landwirtschaftliche Betriebe nunmehr auf eine klare Rechtsgrundlage gestellt werden. Andererseits ist zu bedauern, daß die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder nicht an der Gestaltung dieses Regelwerkes haben mitwirken können. Da es auf EG-Ebene (noch) keinen Datenschutzbeauftragten gibt, war es uns nicht möglich, dort beratend einzugreifen, wo die Landwirte im Ergebnis "gläsern" gemacht werden.
Besonders ins Auge springt die vorgesehene Möglichkeit, landwirtschaftliche Betriebe mit Hilfe von Satellitenaufklärung zu beobachten. Wenn es einen Anlaß zu einer intensiven Technikfolgenabschätzung vor ihrem praktischen Einsatz gibt, dann dürfte er in diesem Fall gegeben sein. Einer der Gründe die Datenschutzgesetze zu schaffen war die in den Innenverwaltungen bestehende Absicht, das staatliche Meldewesen durch die Personenkennzeichen zu rationalisieren. Satelliten- und "Luftaufklärung" sind mindestens ebenso gravierende Einschnitte in die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen. Ein nicht hinreichend reflektierter Einsatz dieser technischen Möglichkeiten beschwört die Gefahr herauf, daß Entwicklungen in Gang gesetzt werden, deren Spätfolgen
niemand in Kauf nehmen will.
In Schleswig-Holstein werden zirka 25 000 Landwirte antragsberechtigt sein. Die Zahl wird sich in den nächsten Jahren eher verringern als ansteigen. Für die Bearbeitung dieser "Fälle" sind sechs Ämter für Land- und Wasserwirtschaft zuständig. Darf man den dort tätigen orts- und sachkundigen Beamten wirklich nicht zutrauen, daß sie aus den jeweils zirka 4000 "Kunden" die wenigen "schwarzen Schafe" auch ohne Satellitenhilfe herauspicken?
Wir hoffen, daß wir vom Minister für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Fischerei vor der Realisierung derart einschneidender technischer Verfahrensweisen Gelegenheit zu einer gutachterlichen Stellungnahme erhalten. Das gilt auch bezüglich der Aufklärung der Landwirte über die Rechtsfolgen ihrer Antragstellung. Diese ist zwar grundsätzlich freiwillig. Da es sich aber um einen existenznotwendigen Einkommensausgleich handelt, kann sich faktisch kein Landwirt dem Verfahren entziehen. Die öffentliche Ankündigung des Landwirtschaftsministers, daß er in den Ämtern für Land- und Wasserwirtschaft nicht genügend Personal zur persönlichen Beratung bereitstellen könne, bedingt eine ganz besonders wirksame (faire) schriftliche Aufklärung. Das Landesdatenschutzgesetz schreibt nämlich zwingend vor, daß die Antragsteller in geeigneter Weise
über die Bedeutung der Einwilligung (in diesem Fall der Antragstellung), insbesondere über den Verwendungszweck der Daten und bei beabsichtigten Datenübermittlungen auch über den Empfängerkreis aufzuklären sind.
| |
4.9.2 |
Fehler, die sich nicht bezahlt machen, oder wie schwer es ist, Versäumtes nachzuholen |
|
Fehlerhafte Datenerhebungen führen zu rechswidrigen Datenspeicherungen. Die tatsächlichen Gründe für die Datenerhebungen sind den Betroffenen bekanntgegeben.
Seit einigen Jahren fördert der Minister für Natur, Umwelt und Landesentwicklung Landwirte die bereit sind, Teile ihrer landwirtschaftlich genutzten Flächen stillzulegen
(zu extensivieren) und so zur Schaffung von Biotopen beizutragen. Das Verfahren, durch das die zur Verfügung stehenden Förderungsbeträge verteilt werden, ist vergleichsweise kompliziert. Zunächst ist ein Antrag zu stellen. Wird über diesen unter Berücksichtigung der Förderungswürdigkeit und der vorhandenen Geldmittel positiv entschieden, kommt es zum Abschluß eines Vertrages, in dem die Verpflichtungen des Landwirtes und seine Ansprüche auf Entschädigungszahlungen detailliert festgelegt sind. Es handelt sich also nicht um ein "normales" Verwaltungsverfahren, das mit einem rechtsmittelfähigen Bescheid endet (vgl. Tz. 4.9.1 dieses Berichtes), sondern gleichsam um "fiskalisches" Handeln des Staates, das durch Unterschrift unter eine Vereinbarung rechtswirksam wird. Der privatrechtliche Charakter dieses Rechtsgeschäfts wird noch dadurch betont, daß die Antragsbearbeitung und die Vertragsabwicklung der schleswig-holsteinischen Landgesellschaft mbH übertragen worden sind.
Diese Konstruktion erlangte in einem Konfliktfall, auf den uns der Bauernverband Schleswig-Holstein aufmerksam machte, wesentliche datenschutzrechtliche Bedeutung. Nachdem die ersten zeitlich befristeten Verträge mit den Landwirten ausgelaufen waren, wurden sie befragt, ob sie weiterhin an diesem (inzwischen modifizierten) Programm teilnehmen wollten. Die ihnen übersandten Vordrucke sollten aber auch dann "unbedingt" (zumindest teilweise) ausgefüllt "umgehend" zurückgesandt werden, wenn kein Interesse an einem erneuten Vertragsabschluß bestand. Hinter dieser Aufforderung versteckte sich der Versuch der nachträglichen Fehlerkorrektur. Um die Kosten für dieses Förderprogramm von der EG erstattet zu bekommen, mußte das Land bestimmte Verwendungsnachweise erbringen. Die hierfür erforderlichen Daten waren aber in den "Altverträgen" gar nicht enthalten. So entschloß man sich zu dem Versuch einer Nacherhebung nach Ablauf der Verträge, ohne die Landwirte darüber aufzuklären, worum es ging.
Zu Recht sah der Bauernverband darin eine datenschutzrechtlich unzulässige Maßnahme. Deshalb erging an den Minister für Natur, Umwelt und Landesentwicklung als Fachaufsichtsbehörde die Aufforderung, entweder die Aufklärung und die Einwilligung nachholen zu lassen, oder aber die bereits gespeicherten Daten (viele Landwirte hatten nämlich die Angaben in der Annahme, sie seien dazu verpflichtet, nachgeliefert) löschen zu lassen, da die Datenerhebung in dieser Form unzulässig war. Dieser Forderung hat der Minister nunmehr entsprochen.
In diesem Fall gab nicht nur der Versuch der "Nachbesserung" zu datenschutzrechtlichen Bedenken Anlaß. Auch die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein privatwirtschaftliches Unternehmen sorgte für Verwirrung. Das "beliehene Unternehmen" war sich offenbar der Tatsache, daß es insoweit als "nachgeordnete Verwaltung" unter der Regie des weisungsbefugten Ministeriums tätig wurde, gar nicht bewußt. Anders ist nicht zu erklären, daß z.B. für die Weitergabe der Daten an die Fachaufsichtsbehörde - die Voraussetzung dafür war, den Antrag überhaupt zu bearbeiten - die Einwilligung der Landwirte eingeholt wurde. Auf der anderen Seite fehlte jeder Hinweis auf die Rechtsgrundlagen der Aktivitäten der Landgesellschaft.
Mehrere Jahre nach Beginn dieser Fördermaßnahmen wurden die Erhebungsvordrucke und die Vertragsmuster aufgrund unserer Beanstandungen nunmehr den datenschutzrechtlichen Gegebenheiten angepaßt. Im Interesse der Landwirte wäre zu wünschen, daß dies bereits zu Beginn der Fördermaßnahmen geschehen wäre.
|
