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Kernpunkte:

  • Beanstandungen nach dem IZG-SH
  • Neue Kostenverordnung zum IZG-SH
  • Top-5-Themen und besondere Fälle
  • Beschlüsse der IFK

 

12    Informationsfreiheit

Diskussionen über Sinn und Zweck der Informationsfreiheit im Bund und einigen Bundesländern zeigten 2025, dass dieses Bürgerrecht weiterhin nicht für jeden eine Selbstverständlichkeit darstellt. In Schleswig-Holstein hat es sich seit dem Jahr 2000 etabliert. In den letzten 25 Jahren ist es bei vielen Behörden zum festen Bestandteil der Bürgerkommunikation geworden und trägt seinen Beitrag zur Transparenz der Verwaltungstätigkeit und damit zum Vertrauen in die Arbeit der öffentlichen Stellen bei.

 

12.1         Beanstandungen

§ 14 Abs. 5 IZG-SH regelt seit 2022, dass, wenn die oder der Landesbeauftragte für Informationszugang Verstöße gegen das IZG-SH feststellt, sie oder er diese gegenüber der informationspflichtigen Stelle beanstanden kann. Hiervon haben wir im Berichtszeitraum einmal Gebrauch machen müssen.

1. Ein Petent hatte bei der Gemeinde Malente die Einsicht in Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange zu einem vorläufigen Bebauungsplan nach dem IZG-SH beantragt. Die Gemeinde lehnte diese mit Verweis darauf ab, dass es sich um verwaltungsinterne, vorbereitende Schriftstücke handele. Die Ablehnung erfolgte zum einen nach § 9 Abs. 2 Nr. 4 IZG-SH, da sich der Antrag auf die Herausgabe eines noch nicht abgeschlossenen Schriftstücks im Sinne eines Planentwurfs beziehe. Zudem liege der Versagungsgrund des § 9 Abs. 1 Nr. 3 IZG-SH vor und das Interesse an der Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen überwiege das öffentliche Bekanntgabeinteresse. Nach BVerwG vom 09.05.2019 (Az. 7 C 34/17, Rn. 13) sei der behördliche Entscheidungsprozess geschützt. Das Ergebnis selbst spiegele sich erst im Planentwurf und im Abwägungsbeschluss im Sinne des § 1 Abs. 7 BauGB wider.

Der Argumentation konnten wir nicht folgen. Die Äußerungen der Träger öffentlicher Belange sind für sich abgeschlossene Dokumente und in der Regel nicht unter Vorbehalt einer Überarbeitung oder Änderung übermittelt worden. Es handelt sich im Gegensatz zu der Voraussetzung des § 9 Abs. 2 Nr. 4 IZG-SH um abgeschlossene Schriftstücke.

Die Äußerungen sind auch als Grundlage für die Beratungen anzusehen und damit nicht im Rahmen des Beratungsprozesses nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 IZG-SH geschützt. Nach Kommentaransicht und Rechtsprechung fallen die zur Entscheidung führenden Tatsachen, Sachinformationen und gutachterlichen Stellungnahmen nicht unter die in § 9 Abs. Satz 1 Nr. 3 IZG-SH geschützten Beratungen.

Schon im Tätigkeitsbericht 2002 des ULD (24. TB, Tz. 13.1) äußerten wir uns zu einem vergleichbaren Sachverhalt: „Zwar muss z. B. im Rahmen eines Bauleitplanverfahrens der Schutz des behördlichen Entscheidungsbildungsprozesses gewährleistet werden. Dieser Schutz gilt indes nicht für alle Arten von Unterlagen. Handelt es sich z. B. um Äußerungen von Trägern öffentlicher Belange, so sind dies – da es sich um extern erstellte Vorlagen handelt, deren inhaltliche Ergebnisse feststehen und von der Behörde nur noch bewertet werden müssen – Unterlagen, die unabhängig vom Stand des jeweiligen Verfahrens zugänglich zu machen sind.“

Im Ergebnis wurden dem Antragsteller die beantragten Informationen ohne nachvollziehbare Gründe verwehrt, womit sein Anspruch auf Zugang zu Informationen im Sinne des § 3 IZG-SH verletzt wurde. Wir haben unter Abwägung der genannten Punkte und der Verstöße gegen das IZG-SH das Mittel der Beanstandung gewählt. Hiergegen hat die Gemeinde Malente Klage vor dem Verwaltungsgericht Schleswig eingereicht.


2. In unserem letzten Tätigkeitsbericht (43. TB, Tz. 12.1) hatten wir über eine Beanstandung gegenüber der Gemeinde Heikendorf berichtet. Betroffen waren Informationen über Gemeinderatssitzungen und Anwaltsgutachten im Auftrag der Gemeinde. Die Gemeinde Heikendorf bzw. das Amt Schrevenborn hatten gegen unsere Beanstandung Klage beim Verwaltungsgericht in Schleswig eingelegt. Das Verfahren ist dort weiterhin anhängig und noch nicht abgeschlossen.

Was ist zu tun?
Das Mittel der Beanstandung ist bei Verstößen gegen das IZG-SH weiterhin zu nutzen, um den informationspflichtigen Stellen, wenn sie bei der Umsetzung der Informationsfreiheit Fehler machen, diese nachdrücklich darzulegen.

 

12.2         Neue Kostenverordnung zum IZG-SH

Am 24. Januar 2025 wurde eine neue Landesverordnung über Kosten nach dem Informationszugangsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (IZG-SHKostenVO) veröffentlicht. Wir waren im Vorfeld nicht eingebunden worden. Die Verordnung beruht auf § 13 IZG-SH, wonach Gebühren und Auslagen für die Bereitstellung von Informationen erhoben werden können. Zentrale Änderung ist die Erhöhung der Gebühren. Zwar sind die Gebühren unter Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands zu bemessen, jedoch muss auch beachtet werden, dass das Recht auf Zugang zu Informationen wirksam in Anspruch genommen werden kann. Zu hohe Gebühren könnten für Antragstellerinnen und Antragsteller abschreckend wirken. In der alten Version der Verordnung betrug die Maximalgebühr 500 Euro. Diese wurde nun für außergewöhnlich aufwendige Maßnahmen zur Zusammenstellung von Unterlagen auf 700 Euro erhöht. Damit ging auch einher, dass die mittlere Gebühr für umfassende Auskünfte auf maximal 350 Euro erhöht wurde. Für die Erteilung von mündlichen oder einfachen schriftlichen oder elektronischen Auskünften blieb es bei der Gebührenfreiheit. Hierfür nehmen wir einen Aufwand von ca. 30 bis 45 Minuten an, wobei hierzu nicht zählt, wenn sich eine informationspflichtige Stelle zunächst mit den Grundlagen des IZG-SH befassen muss. Aber auch bei höherem Aufwand erlaubt § 4 der Verordnung, dass von der Erhebung von Kosten ganz oder teilweise abgesehen werden kann, wenn dies im Einzelfall aus Gründen der Billigkeit oder des öffentlichen Interesses geboten ist. Nach unserem Wissen machen viele informationspflichtige Stellen hiervon im Sinne der Bürgerfreundlichkeit Gebrauch.

Neu hinzugekommen ist die Regelung in § 2. Danach gilt, dass – soweit im Falle eines Informationsbegehrens mehrere gebührenpflichtige Tatbestände entstanden sind – die Gebühren einen Betrag von insgesamt 700 Euro nicht übersteigen dürfen. Werden mehrere Informationsbegehren in einem Antrag gemeinsam gestellt, sind sie unabhängig voneinander zu berechnen. Unklar bleibt dabei, wann mehrere Informationsbegehren vorliegen. Üblich ist es in der Praxis, dass zu einem Sachverhalt im Rahmen von Anträgen nach dem IZG-SH mehrere Fragen gestellt werden, die sich auf Teilinformationen zu einem Sachverhalt beziehen. Wir gehen davon aus, dass es sich hierbei weiterhin um ein Informationsbegehren handelt.

Was ist zu tun?
Informationspflichtige Stellen sind über die Regelungen zur Erhebung von Kosten zu beraten und über Neuigkeiten in dem Bereich zu informieren.

 

12.3         Top 5 der Themen in Schleswig-Holstein

Nach § 14 Abs. 1 IZG-SH kann eine Person, die der Ansicht ist, dass ihr Informationsersuchen zu Unrecht abgelehnt oder nicht beachtet worden ist oder dass sie von einer informationspflichtigen Stelle eine unzulängliche Antwort erhalten hat, die Landesbeauftragte für Informationszugang anrufen. Einige Beschwerdegründe von Petentinnen und Petenten wiederholten sich auch 2025 mehrfach. Die Top 5 der Beschwerden sind in vielen Teilen vergleichbar mit denen der letzten Jahre (vgl. u. a. 41. TB, Tz. 12.3; 42. TB, Tz. 12.2; 43. TB, Tz. 12.2).

Ein häufiger Beschwerdegrund war auch in diesem Jahr, dass die informationspflichtige Stelle nicht innerhalb der gesetzlichen Frist auf den Antrag auf Informationszugang antwortet. Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 IZG-SH sind die Informationen der antragstellenden Person unter Berücksichtigung etwaiger von ihr angegebenen Zeitpunkte so bald wie möglich, spätestens jedoch mit Ablauf eines Monats nach Eingang des Antrags zugänglich zu machen. Sind die Informationen derart umfangreich und komplex, dass die Frist nicht eingehalten werden kann, so kann die informationspflichtige Stelle die Frist auf höchstens zwei Monate verlängern (§ 5 Abs. 2 Satz 2 IZG-SH). Wird hiervon Gebrauch gemacht, ist dies der antragstellenden Person so bald wie möglich, spätestens aber innerhalb eines Monats nach Antragseingang unter Angaben der Gründe mitzuteilen.

Bei zahlreichen Beschwerden, die uns erreichen, erfolgte nach der Antragstellung gar keine Reaktion der angefragten informationspflichtigen Stelle. Erst durch unser Einschalten kam es dann zu einer Rückmeldung.

Mehrfach hatten Petentinnen und Petenten auf ihre Anträge die Rückmeldung erhalten, dass die Behörde durchaus zwar gewillt sei, Auskunft zu erteilen, aber dies erst aufgrund der Arbeitsbelastung in einer unbestimmten Zukunft möglich sei. Auch diesen Beschwerden sind wir nachgegangen, da Antragstellerinnen und Antragsteller ein Recht darauf haben, dass die Bescheidung des Antrags innerhalb der oben genannten Fristen erfolgt und bei einer Verlängerung der Frist klar mitgeteilt wird, dass diese nur um einen weiteren Monat erfolgt. Die Erfahrung zeigt, dass in vielen Fällen eine frühe Kontaktaufnahme zu antragstellenden Personen hilfreich ist. Auch wenn die Fristenregelung klar vom Gesetzgeber geregelt ist, kann es im persönlichen Gespräch möglich sein, aufgrund besonderer Umstände andere Absprachen zu treffen. Gar keine Reaktion zu zeigen ist die denkbar schlechteste Lösung, mit Anträgen nach dem IZG-SH umzugehen. Der Bürger fühlt sich dann zu Recht von der Behörde nicht ernst genommen.

Ob ein Antrag nach dem IZG-SH vorliegt, ist für eine öffentliche Stelle nicht immer klar zu erkennen. Eine Pflicht zur ausdrücklichen Berufung auf das Gesetz besteht nicht. Grundsätzlich schreibt das Gesetz auch keine besondere Form der Antragstellung vor, sodass diese sogar mündlich erfolgen kann. Manchmal werden auch Anträge auf Auskunft über eigene personenbezogene Informationen nach Artikel 15 DSGVO mit Anträgen nach dem IZG-SH vermischt. Grundsätzlich darf es nicht zulasten der antragstellenden Personen gehen, dass diese die Rechtsgrundlagen nicht konkret kennen. Die öffentliche Stelle ist in der Pflicht, die Anträge entsprechend im Sinne der Bürgerinnen und Bürger auszulegen. Ist dies nicht möglich, so ist die antragstellende Person so bald wie möglich, spätestens aber innerhalb eines Monats aufzufordern, den Antrag zu präzisieren (§ 4 Abs. 2 Satz 2 IZG-SH). Dabei haben die informationspflichtigen Stellen die antragstellende Person bei der Stellung und Präzisierung von Anträgen zu unterstützen (§ 4 Abs. 2 Satz 3 IZG-SH).

Regelmäßig bestehen unterschiedliche Auffassungen zwischen der antragstellenden Person und der informationspflichtigen Stelle, ob diese tatsächlich über die angefragten Informationen verfügt. Nach § 2 Abs. 5 IZG-SH verfügt eine informationspflichtige Stelle über Informationen, wenn diese bei ihr vorhanden sind oder an anderer Stelle für sie bereitgehalten werden. Dabei kommt es nicht darauf an, ob eine andere Stelle auch über die Informationen verfügt oder gegebenenfalls sogar der eigentliche Urheber der Informationen ist.

Andererseits stellt das IZG-SH auch kein allgemeines Fragerecht dar. Insbesondere Bitten um rechtliche Erläuterungen oder ergänzende Auswertungen von Informationen sind oftmals nicht vom IZG-SH gedeckt, wenn diese Informationen nicht schon etwa Teil eines Vermerks geworden sind. Auskunftspflichtig sind nach § 2 Abs. 1 IZG-SH nur Informationen, die sich auf einem Informationsträger befinden. Die reinen Gedanken, die sich etwa ein Sachbearbeiter gemacht hat, gehören nicht dazu, wenn er sie nicht in irgendeiner Form festgehalten hat.

Damit ging im Berichtszeitraum mehrfach die Frage einher, welcher Aufwand bei der Zusammenstellung etwa statistischer Informationen noch zumutbar ist, um die Informationen als verfügbar anzusehen. In einem Urteil des OVG Schleswig vom 23.07.2020 (Az. 4 LB 45/27) wurde eine Übersicht über Akten oder eine Liste von Vorgängen, die in dieser aggregierten Form bei der Stelle zwar nicht vorliegen, aber die Stelle sie aus den von ihr geführten Akten oder gespeicherten Informationen zusammenstellen könnte, als vorhandene Informationen angesehen. Somit können auch mit einfacher Datenbankrecherche ermittelbare Informationen als vorhanden angesehen werden. Dies stützt auch ein Urteil des EuGH vom 11.01.2017 (C-491/15 P): Danach liegen Informationen vor, die aus einer elektronischen Datenbank im Rahmen ihrer üblichen Nutzung mithilfe vorprogrammierter Suchfunktionen extrahiert werden können, auch wenn diese Informationen noch nicht in dieser Form angezeigt wurden oder von den Bediensteten der Organe nie gesucht worden sind. Hingegen stellt jede Information, deren Beschaffung eine Veränderung entweder der Organisation einer elektronischen Datenbank oder der derzeit für die Extrahierung von Informationen zur Verfügung stehenden Suchfunktionen erfordert, ein neues Dokument dar.

Die Grundlagen zum IZG-SH haben wir in einer Broschüre zusammengefasst, die regelmäßig aktualisiert wird:

https://www.datenschutzzentrum.de/uploads/praxisreihe/Praxisreihe-7-Informationszugang.pdf
Kurzlink: https://uldsh.de/tb44-12-3a

Was ist zu tun?
Den Beschwerden von Petentinnen und Petenten ist nachzugehen. Weiterhin sind informationspflichtige Stellen auf ihre Fehler hinzuweisen. Damit diese gar nicht erst auftreten können, werden wir die Schulungen bzw. Informationen über das IZG-SH für öffentliche Stellen intensivieren.

 

12.4         Besondere Fälle und Fragen

Im Berichtszeitraum hatten wir einige besondere Anfragen und Beschwerden, die über die typischen Fragestellungen (Tz. 12.3) hinausgingen.

1. In einem Verfahren war umstritten, ob Vergabeunterlagen nach dem IZG-SH herausgegeben werden mussten. Dabei berief sich die informationspflichtige Stelle auf die Vergabeverordnung (VgV). Nach § 5 Abs. 2 Satz 2 VgV sind Interessensbekundungen, Interessensbestätigungen, Teilnahmeanträge und Angebote einschließlich ihrer Anlagen sowie die Dokumentation über Öffnung und Wertung der Teilnahmeanträge und Angebote auch nach Abschluss des Vergabeverfahrens vertraulich zu behandeln.

Das Verwaltungsgericht Berlin hat für das Informationsfreiheitsrecht in Berlin am 13.03.2025 eine Entscheidung zum Verhältnis zu § 5 Abs. 2 Satz 2 VgV gefällt (2 K 100/23). In der Entscheidung macht das Gericht deutlich, dass die Regelung der VgV vorgeht. „Der Schutz dieser Vorschrift erstreckt sich nicht nur auf die in § 5 Abs. 2 Satz 2 VgV genannten Unterlagen, sondern auf sämtliche Unterlagen, die den schutzwürdigen Inhalt wiedergeben. Da es sich bei der Preisgestaltung um den Kernbereich der Geschäftsgeheimnisse handelt […], umfasst die Vertraulichkeitspflicht auch die im aufgrund des Angebotes abgeschlossenen Vertrag enthaltene Preisangabe (vgl. Urteil der Kammer vom 9. März 2017 – VG 2 K 111/15 – juris Rn. 35).“ Allerdings bezieht sich die Aussage nur auf die in der VgV genannten Informationen („Interessensbekundungen, Interessensbetätigungen, Teilnahmeanträge und Angebote“ und deren Wiedergabe). Bezüglich des abgeschlossenen Vertrags wird nur auf die Preisangabe Bezug genommen.

Im Umkehrschluss verstehen wir die Rechtslage so, dass alle anderen Informationen weiterhin dem Informationsfreiheitsrecht unterfallen. Dies betrifft insbesondere Informationen, die vonseiten der öffentlichen Hand stammen und nicht als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Sinne des § 10 Satz 1 Nr. 3 IZG-SH von dem Träger im Rahmen des Verfahrens individuell übermittelt wurden. Dies dürfte z. B. die Leistungsbeschreibung der Ausschreibung, kann aber auch zumindest Teile der Kooperationsvereinbarung betreffen. Auch ist zu beachten, dass die VgV nur für Vergaben oberhalb der Schwellenwerte von § 106 GWB gilt. Darunter kann § 5 VgV nicht herangezogen werden.

2. Immer wieder kommt es dazu, dass informationspflichtige Stellen Anträge aufgrund von Missbrauch im Sinne des § 9 Abs. 2 Nr. 1 IZG-SH ablehnen. Im Berichtszeitraum wurde zum einen auf die Anzahl der Anträge abgestellt, um Missbräuchlichkeit anzunehmen. Eine andere Stelle erkannte in dem Umstand, dass die Antragstellerin aus dem beantragten Dokument zitiert, dass sie dieses schon besitze und daher der Antrag missbräuchlich sei.

Schon der Gesetzestext schreibt vor, dass der Missbrauch „offensichtlich“ sein muss. Hieran sind hohe Anforderungen zu stellen. Ein Missbrauch liegt vor, wenn deutlich ist, dass der Antrag nicht zur Informationsgewinnung dient, sondern insbesondere dazu, die Behörde mit Arbeit zu belasten. Die Rechtsprechung nimmt selbst bei einer mittleren zweistelligen Anzahl von Anträgen keinen Missbrauch an, sodass das Argument bei den uns vorgelegten Fällen in der Regel nicht griff.

Da das IZG-SH keine Voraussetzungen an das Interesse der antragstellenden Person stellt, kann der Nutzen der Informationen für die Person kein Kriterium für die Missbräuchlichkeit sein. Sinn des IZG-SH ist insbesondere die Transparenz der Behörde, wozu auch die Information gehören kann, ob ein Dokument dort vorhanden ist. Wenn aus einem Dokument zu deren genauen Bestimmung zitiert wird, so können wir hierin nicht ansatzweise eine Missbräuchlichkeit erkennen.

3. Eine Behörde verlangte mit Verweis auf das Landesverwaltungsgesetz (LVwG) von einer Antragstellerin zwingend ihre Postanschrift, um den Bescheid mit der Antwort zustellen zu können. Nach § 108 LVwG ist jedoch ausdrücklich gerade die elektronische Form des Bescheids zugelassen. Diese umfasst auch die einfache EMail. Soweit die Behörde meinte, dass nach § 147 Abs. 2 LVwG eine Zustellung per Post (oder per DE-Mail oder direkt über die Behörde) vorgeschrieben sei und deswegen die Postanschrift abgefragt werden müsse, war dem zu entgegnen, dass dieser Paragraf sich lediglich auf die in § 146 LVwG geregelten Fälle bezieht, in denen die entsprechende Zustellung ausdrücklich durch Rechtsvorschrift oder behördliche Anordnung bestimmt ist. Dies war hier jedoch nicht der Fall. Eine behördliche Anordnung muss sich dabei an die allgemeinen Ermessensgrundsätze halten. Der Gesetzgeber hat das IZG-SH so ausgestaltet, dass möglichst niedrige Anforderungen an die Antragstellung gesetzt werden. Es ist nicht ersichtlich, welche der Zwecke einer Zustellung bei einer einfachen Auskunft nach dem IZG-SH herangezogen werden müssten, um eine Anordnung der Zustellung zu rechtfertigen. Nach § 6 Abs. 2 Satz 2 IZGSH ist ausdrücklich für die Ablehnung des Antrags die elektronische Form auf Verlangen vorgesehen. Auch einfache elektronische Auskünfte werden vom Gesetz genannt (etwa § 13 Abs. 1 Nr. 1 IZG-SH).

4. In einem anderen Fall hatte eine Antragstellerin bei einer Behörde Zugang zu Bauplänen für ein Gebäude beantragt, das sie selbst gekauft hatte. Die Behörde hatte dies zunächst mit Verweis auf Urheberrechte nach § 10 Satz 1 Nr. 2 IZG-SH verweigert, obwohl wohl sogar die Einwilligung der Erben des Verkäufers vorlagen. Durch unsere Vermittlung konnte dann der Informationsanspruch durch Einsichtnahme vor Ort weitgehend erfüllt werden.

Was ist zu tun?
Personen, die der Ansicht sind, dass ihre Anträge nach dem IZG-SH nicht ordnungsgemäß beantwortet worden seien, sind weiterhin zu unterstützen. Die informationspflichtigen Stellen sind auf ihre Pflichten nach dem Gesetz hinzuweisen – gegebenenfalls in Form einer Beanstandung.

 

12.5         Beschlüsse der IFK

Im Rahmen des Arbeitskreises Informationsfreiheit (AKIF) und der Treffen der Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten in Deutschland (IFK) in Jena und Erfurt unter dem Vorsitz des Thüringischen Landesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit haben wir an mehreren Entschließungen mitgewirkt.

 

Die Protokolle und weiteren Informationen zu den Sitzungen der IFK können hier abgerufen werden:
https://www.datenschutzzentrum.de/artikel/1347-Protokolle-der-Konferenz-der-Informationsfreiheitsbeauftragten-IFK.html
Kurzlink: https://uldsh.de/tb44-12-5f

Was ist zu tun?
Wir werden uns weiterhin intensiv in die Diskussionen und Entschließungen der IFK und dem zugehörigen Arbeitskreis einbringen.


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