Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein

12       Informationsfreiheit

War das Informationsfreiheitsgesetz Schleswig-Holstein vor zehn Jahren noch eine kleine Revolution in der bundesdeutschen Verwaltungslandschaft, so hat sich der darin zum Ausdruck kommende Gedanke inzwischen bundesweit etabliert. Im Jahr 2006 trat endlich das Informationsfreiheitsgesetz für die Bundes­verwaltung in Kraft. Zuvor und danach haben inzwischen folgende Länder ein Gesetz erhalten: 1998: Brandenburg, 1999: Berlin, 2000: Schleswig-Holstein, 2001: Nordrhein-Westfalen, 2006: Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland, Hamburg, 2007: Thüringen, 2008: Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt. Es fehlen noch Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Sachsen.

Bewährt haben sich nicht nur die Regelungen zur Erhöhung der Verwal­tungstransparenz, sondern auch die Aufgabenzuweisung an die Datenschutz­beauftragten, im Fall eines Konfliktes zwischen Bürgerinnen und Bürgern und der Verwaltung zu vermitteln. Hamburg hatte zunächst keine solche Funktion vorge­sehen, dann aber 2009 dem Datenschutzbeauftragten auch die Funktion des Informationsfreiheitsbeauftragten zugewiesen. Lediglich Thüringen hat nun ein Gesetz ohne eine entsprechende Vermittlungsinstanz. Der oft innerbehördlich entstehende Konflikt zwischen Offenbarung und Geheimhaltung personenbezoge­ner Daten hat sich bisher immer als lösbar erwiesen; es ist geradezu ein Glücks­fall, dass im Streit zwischen Verwaltung und Petenten wegen Datenschutz und Transparenz eine neutrale Instanz moderieren kann, die für beide Themen berufen ist.

Das ULD hatte direkt nach Inkrafttreten des Informationsfreiheitsgesetzes im Jahr 2001 eine Broschüre herausgegeben, in der das neue Gesetz für Bürgerinnen und Bürger wie für die Verwaltung erläutert wurde. Nachdem einige Jahre Erfahrun­gen gesammelt wurden und im Jahr 2007 das Umweltinformationsgesetz des Landes in Kraft getreten ist (30. TB, Tz. 12.3), war es nötig, die Hinweise zu aktualisieren und zu erweitern. Heraus kam ein Kommentar zu den Informa­tionsfreiheitsgesetzen in Schleswig-Holstein mit Erläuterungen zum IFG und zum UIG mit 50 exemplarischen Fällen, Formularen und weiteren Hilfen. Die Broschüre mit 120 Seiten wird vom ULD in gedruckter Form unentgeltlich zuge­sandt und ist im Internet abrufbar unter:

www.datenschutzzentrum.de/informationsfreiheit/ifg-uig-sh.pdf

In der vergangenen Legislaturperiode hatte die Gruppe des SSW schon vorge­schlagen, die Regelungen des allgemeinen Informationsfreiheitsrechtes des Landes mit der Umsetzung der Umweltinformationsrichtlinie der EU in ein Gesetz zu gießen (LT-Drs. 16/82). Trotz einer positiven Grundhaltung gegenüber dieser Initiative gelang es kurzfristig nicht, ein solches Gesetz zu verabschieden, sodass jetzt ein separates Umweltinformationsgesetz (UIG) gilt. Dies hatte eine Vielzahl von Problemen zur Folge: Welches Gesetz ist anwendbar? Wie sind abweichende Begriffe und Verfahrensregelungen auszulegen? Wer ist zuständig? Wie erhalten die Bürgerinnen und Bürger effektiven Zugang zu den Verwaltungsinformationen?
In der Koalitionsvereinbarung 2009 haben sich die Regierungsparteien CDU und FDP auf eine neue Initiative geeinigt: „Zur Verwaltungsvereinfachung und Ent­bürokratisierung werden wir das Umweltinformationsgesetz und das Informations­freiheitsgesetz in einem Gesetz zusammenfassen.“ Diese Initiative, mit der sich Schleswig-Holstein wieder an die Spitze der Weiterentwicklung bei der Informa­tionsfreiheit setzen kann, wird vom ULD unterstützt; wir haben gerne unsere Hilfe angeboten.

 

12.1       Entwurf eines Geodateninfrastrukturgesetz es

Mit dem Gesetz soll der rechtliche Rahmen für den Ausbau und den Betrieb einer Geodateninfrastruktur Schleswig-Holstein als Bestandteil einer natio­nalen Geodateninfrastruktur geschaffen werden.

Aufgrund europarechtlicher Vorgaben ist Schleswig-Holstein per Gesetz ver­pflichtet, Geodaten via Internet oder über andere geeignete Telekommunikations­mittel zur Verfügung zu stellen. Geodaten sind alle Daten mit direktem oder indi­rektem Bezug zu einem bestimmten Standort oder geografischen Gebiet. Hierzu zählen etwa Angaben zu Flur- und Grundstücken, zu Adressen, Hausnummern und Postleitzahlen, zu Gebäudestandorten oder zur Bodennutzung. Zu den Geo­daten zählen beispielsweise auch Informationen zur geografischen Verteilung verstärkt auftretender pathologischer Befunde, etwa Allergien. Es sollen Zugänge über Netzdienste eingerichtet werden: Mithilfe von Suchdiensten können Geo­daten recherchiert werden; Darstellungsdienste ermöglichen eine verbesserte Größendarstellung auf den Benutzeroberflächen und beim Download; Abruf­dienste werden bereitgestellt.

Wenn Geodaten einen Personenbezug aufweisen, muss vor der Eröffnung des Informationszugangs eine Abwägungsentscheidung getroffen werden, ob im Einzelfall das öffentliche Interesse an einer Bekanntgabe der Daten gegenüber dem Geheimhaltungsinteresse der betroffenen Personen höher zu bewerten ist. Diese Abwägung würde allerdings einen hohen Verwaltungsaufwand erfordern, wenn jedes Datum einer solchen Einzelprüfung unterworfen würde. Deshalb sollte die Einzelprüfung durch Datenkategorisierungen ersetzt werden, wobei in den Kategorien personenbezogene Geodaten mit unterschiedlicher Sensibilität erfasst werden. Hohe Sensibilität der Daten ist ein Indiz dafür, den Informationszugang zu verweigern. Im Geodateninfrastrukturgesetz Schleswig-Holstein sollte geregelt werden, dass diese Kategorisierung in Absprache mit dem ULD erfolgt.

 

12.2       Veröffentlichung von Daten der Empfänger von EU-Subventionen

In Schleswig-Holstein werden die Empfänger von Agrarsubventionen ange­messen über ihre Datenschutzrechte informiert, die ihnen gegenüber den veröffentlichenden Stellen zustehen.

Mit dem Agrar- und Fischereifonds-Informationen-Gesetz wurden die europa­rechtlichen Vorgaben umgesetzt, wonach im Zusammenhang mit dem Fischerei­fonds, dem Garantiefonds für die Landwirtschaft und dem Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes gezahlte Subventionen veröffentlicht werden. Zu den Empfängern werden insbesondere folgende Angaben bereit­gestellt: Name, Vorname, die Gemeinde, in der der Empfänger wohnt oder einge­tragen ist, sowie gegebenenfalls die Postleitzahl, die Höhe der gezahlten Beträge, die im Haushaltsjahr zugeflossen sind, sowie Hinweise zur Währung.

Das ULD unterstützt wei­terhin die Forderung des Europäischen Datenschutz­beauftragten, dass die Widersprüche der Sub­ventionsempfänger berück­sichtigt werden müssen (31. TB, Tz. 12.1). Auf nationaler Ebene wurden vom Bund per Verordnung bisher nur folgende Daten­schutzrechte für die Sub­ventionsempfänger vorgese­hen: Berichtigung, Sperrung und Löschung von perso­nenbezogenen Informationen. Die Möglichkeit des Widerspruches mit der Folge der Sperrung unter bestimmten Voraussetzungen wird nicht erwähnt.

Das ULD hat das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume (MLUR) des Landes bezüglich der Gestaltung der Veröffentlichungen beraten. Nach den vom MLUR erarbeiteten Hinweisen zur Veröffentlichung haben betrof­fene Personen als Empfänger von Fondsmitteln ein Recht auf Widerspruch, Berichtigung, Sperrung oder Löschung unrichtiger Daten. Diese Rechte können bei den für die jeweilige Zahlung der Mittel zuständigen Stellen der Länder oder des Bundes formlos geltend gemacht werden. Die Empfänger haben ausdrücklich das Recht, schriftlich unter Hinweis auf besondere persönliche Gründe einen Einwand gegen die Veröffentlichung zu erheben.

 

12.3       Der „geheime“ Vertrag

Beim Informationszugang zu Verträgen ist große Sorgfalt auf die Prüfung von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen zu verwenden. Die pauschale Annahme eines solchen Geheimnisses ohne Prüfung ist nicht möglich.

Eine Bürgerin begehrte gegenüber dem Amt Trave-Land Einsicht in einen zwischen einer amtszugehörigen Gemeinde und einem privaten Unternehmen geschlossenen Vertrag. Die Behörde lehnte den Antrag mit Verweis auf den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ab. Derartige Geheimnisse zeichnen sich dadurch aus, dass sie den Gegenstand eines berechtigten wirtschaft­lichen Interesses bilden: Kann die Offenlegung der Informationen fremden oder eigenen Wettbewerb schwächen? Geschäftsgeheimnisse können etwa bei Angaben zu Ertragslagen, Rechnungsunterlagen, Kalkulationsunterlagen oder Marktstrate­gien vorliegen.

Bei Verträgen muss jedoch für jede einzelne Klausel geprüft werden, ob diese Voraussetzungen jeweils vorliegen. Nach Prüfung der konkreten Klauseln gab das ULD der in Anspruch genommenen Behörde mehrere Hinweise, wie und weshalb ein beschränkter Informationszugang zu gewähren ist. Die Behörde ignorierte diese Hinweise mehrfach und nahm keine Einzelprüfung vor, sondern verwies immer wieder pauschal darauf, dass der gesamte Vertrag mit seinen Vertragsklau­seln Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthalte. Die Behörde meinte an das Votum des Unternehmens gebunden zu sein, das keine Offenlegung des Vertrags wollte. Das Informationsfreiheitsgesetz sieht aber vor, dass die in Anspruch genommene Behörde eine eigene Prüfung und Abwägungen in jedem Einzelfall vornehmen muss. Wegen der anhaltenden Verweigerung durch die Behörde musste das ULD eine Beanstandung aussprechen.

 

12.4       Der offenkundige Vertrag

Dürfen Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse in einem Vertrag nicht offenbart werden, so kommt gegebenenfalls ein beschränkter Informationszugang in Betracht.

Ein Bürger begehrte Einsicht in einen zwischen der Stadt Lübeck und einem Unternehmen geschlossenen Mietvertrag über ein Gebäude. Wieder ging es darum, ob Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse des Unternehmers einer Offenba­rung entgegenstehen. Die Behörde nahm nach entsprechender Beratung durch das ULD eine ordnungsgemäße Prüfung der Vertragsklauseln vor. Informationszugang war zu gewähren bezüglich der Angaben zum Mietgegenstand, zur Mietdauer und zu den ohnehin aus den gesetzlichen Vorschriften ableitbaren Haftungsregeln. Angaben zum vereinbarten Mietzins wurden hingegen als Geschäftsgeheimnis angesehen. Bezüglich dieser Information war auch kein überwiegendes Offenba­rungsinteresse der Allgemeinheit erkennbar (29. TB, Tz. 12.4.2). Der Antrag war insoweit abzulehnen. Die Stadt hat die schutzbedürftigen Angaben im Vertrags­dokument entsprechend geschwärzt.

 

12.5       Lebensgefahr durch Waffenbesitzer?

Ein Antrag nach dem Informationsfreiheitsgesetz auf Bekanntgabe perso­nenbezogener Daten ist im Regelfall abzulehnen, es sei denn, dass die gesetz­lich vorgesehenen konkret darzulegenden Ausnahmen greifen.

Der Antragsteller begehrte von der Behörde Auskünfte zum Ausgang eines waffenrechtlichen Verwaltungsverfahrens gegen eine andere Person. Er wollte Einsicht in den gesamten bei der Behörde vorliegenden Vorgang haben und verwies darauf, dass die andere Person möglicherweise im Rahmen einer nach­barschaftlichen Auseinandersetzung von der Schusswaffe Gebrauch machen könnte. Die Behörde lehnte den Antrag mit Verweis auf den Schutz personenbe­zogener Daten ab.

Nach dem IFG kann ein Antrag abgelehnt werden, wenn personenbezogene Informationen offenbart würden, es sei denn, dass die Offenbarung zur Abwehr von Gefahren für Leben oder Gesundheit oder sonstiger schwerwiegender Beeinträchtigungen der Rechte Einzelner geboten ist. Eine entsprechende Gefah­renlage muss vom Antragsteller dargelegt werden, d. h., der konkrete Sachverhalt muss so geschildert werden, dass der Schluss auf eine Gefahr für das leibliche Wohl naheliegt. Im erwähnten Fall fehlten solche Darlegungen. Es gab auch keine Anhaltspunkte, dass die andere Person in vergleichbaren Situationen von einer Schusswaffe Gebrauch gemacht oder dies in Aussicht gestellt hatte. Die Behörde hatte den Antrag zu Recht abgelehnt.

 

12.6       Kein vertraglicher Verzicht auf Informationszugang

Kann eine nach dem Informationsfreiheitsgesetz in Anspruch genommene Stelle die Ablehnung des Antrages mit einem mit dem Antragsteller geschlos­senen Vergleich begründen?

Ein Bürger wollte bei einer Behörde in den Vorgang zu einer ordnungsrechtlichen Maßnahme Einsicht nehmen. Die Behörde verwies auf einen mit dem Antragstel­ler geschlossenen Vergleich. Darin war vereinbart, dass keine weiteren Ansprü­che im Zusammenhang mit der ordnungsrechtlichen Maßnahme gegenüber der Behörde gestellt werden. Damit habe der Antragsteller auch auf einen Anspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) wirksam verzichtet.

Beim Verzicht auf bestehende Ansprüche ist der genaue Erklärungsinhalt relevant, der sich aus dem Zweck der Streitbeilegung und aus der Eigenart der streitigen Rechtsbeziehung ergibt. Der Streit bezog sich auf die ordnungsrechtliche Maß­nahme, die Streitbeilegung bestand insbesondere darin, dass die Behörde nach Zahlungseingang auf eingeleitete Vollstreckungsmaßnahmen verzichtete und der Bürger in diesem Kontext keine weiteren Ansprüche stellte.

Der Wortlaut des Vergleichs zwingt aber nicht unbedingt zur Annahme, der Bürger habe auf einen gesetzlichen Anspruch nach dem IFG verzichtet. Ansprüche außerhalb des Erwartungshorizontes der Streitbeilegung konnten nicht von einer Verzichtserklärung erfasst werden. Die Partner hatten beim Vergleichsabschluss Ansprüche nach dem IFG offensichtlich nicht in ihre Überlegungen einbezogen. Die Voraussetzungen eines Verzichtes wurden von der Behörde, welche die Darlegungs- und Beweislast trägt, nicht ausreichend dargelegt.

 

12.7       Nicht öffentliche Beratungen in vertraulicher Atmosphäre

Eine Beratung ist nicht allein deshalb „vertraulich“, weil sie in einer nicht öffentlichen Sitzung stattfindet.

Ein Bürger begehrte Informationszugang zum Beratungsprotokoll einer Gemein­devertretersitzung. Die Behörde lehnte den Antrag mit Verweis auf die Nicht­öffentlichkeit der Sitzung ab. Nach dem IFG seien Protokolle vertraulicher Beratungen geheim zu halten. Tatsächlich kann dem Informationszugang der Schutz eines behördlichen Entscheidungsprozesses entgegenstehen. Ein Antrag ist abzulehnen, soweit und solange die vorzeitige Bekanntgabe von Informationen den Erfolg einer verwaltungsrechtlichen Entscheidung vereiteln würde. Die zitierte Sonderregel für vertrauliche Beratungen ist aber nicht pauschal auf nicht öffentliche Sitzungen anwendbar. Vielmehr ist im Einzelfall zu prüfen, ob der behördliche Entscheidungsprozess nur durch die Vertraulichkeit der Beratung geschützt werden kann. Maßgebend sind der Beratungsgegenstand und die Schutz­interessen Dritter.

Das Sitzungsprotokoll teilte lediglich mit, dass der Entwurf eines Kaufvertrages über ein Grundstück ausführlich diskutiert wurde. Einzelne Wortmeldungen wurden nicht protokolliert. Ferner enthielt das Protokoll Angaben zur Anzahl der anwesenden Gemeindevertreter, zur Anzahl der Ja- und Nein-Stimmen sowie zu den Stimmenthaltungen und den Beschluss über die Annahme des Vertragsent­wurfes. Dieser Protokollinhalt unterliegt keiner besonderen Vertraulichkeit. Nach Beratung durch das ULD machte die Behörde das Protokoll dem Antragsteller in Kopie zugänglich.

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