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Dienstag, 6. Dezember 2005

5: Stellungnahmen

Stellungnahme des ULD zum Akkreditierungsverfahren im Rahmen der Fußball-WM 2006

Im Folgenden wird eine gekürzte Fassung der Stellungnahme des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) gegenüber dem Landtag Schleswig-Holstein vom 06.12.2005 zum Akkreditierungsverfahren (Zuverlässigkeitsprüfung durch Polizei und Nachrichtendienste des Bundes und der Länder) im Zusammenhang mit der Fußball-Weltmeisterschaft 2006 wiedergegeben.

 

In Deutschland wird 2006 die Fußball-Weltmeisterschaft stattfinden. An der Durchführung dieser Veranstaltung werden nach vorsichtigen Schätzungen der Veranstalter ca. 250.000 Menschen aus verschiedensten Bereichen und Branchen beteiligt sein und Zutritt zu bestimmten nicht öffentlichen Bereichen der Stadien erhalten. Sie sollen in einem "Akkreditierungsverfahren” auf ihre Zuverlässigkeit überprüft werden. Betroffen sind u.a. Journalisten, Sicherheitspersonal – einschließlich Polizeibeamte –, Mitarbeiter von Hilfsorganisationen, Sanitätsdiensten oder im gastronomischen Bereich, Reinigungskräfte, Begleitpersonal sowie andere Servicebedienstete aller Sparten.

An der Zuverlässigkeitsüberprüfung werden alle Sicherheitsbehörden beteiligt, die ihre Datenbestände zu den betroffenen Personen abgleichen sollen. Sowohl das Landeskriminalamt als auch der Verfassungsschutz sollen ein Votum zu den jeweils betroffenen Personen abgeben.

Offenbar wird hier versucht, bundesweit ein unzulässiges Verfahren am Gesetzgeber vorbei zu etablieren. Statt eine hinreichende Rechtsgrundlage zu schaffen, wollen die beteiligten Stellen neue "Eingriffsbefugnisse” der Sicherheitsbehörden auf – zweifelhafte – Einwilligungserklärungen der Betroffenen stützen.

Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder haben frühzeitig auf die Defizite des Akkreditierungsverfahrens und auch des Ticketing-Verfahrens hingewiesen. Die Veranstalter und Sicherheitsbehörden waren jedoch nicht zu grundlegenden Veränderungen des Verfahrens bereit, sondern haben sich auf die Erweiterung einer "Datenschutzinformation” beschränkt. Die Information über die Beteiligung der Verfassungsschutzbehörden wurde den Datenschutzbeauftragten bis September 2005 vorenthalten.

I. Verfahren

Über die Akkreditierung wird ein Organisationskomitee der Veranstalter entscheiden, das sich – zumindest auch – auf ein Votum des Bundeskriminalamts (BKA) stützt. Die Entscheidung des BKAwiederum beruht neben eigenen Erkenntnissen auf den Empfehlungen der weiteren zu beteiligenden Stellen, also auch des Landeskriminalamts (LKA) Schleswig-Holstein und des Verfassungsschutzes des Landes.

1. Ablauf

Eingeleitet wird das Akkreditierungsverfahren bei freiberuflich Tätigen und Selbständigen, indem diese beim Organisationskomitee (OK) einen Antrag auf Zulassung stellen. Bei Arbeitnehmern stellt in der Regel der jeweilige Arbeitgeber – in Form von Sammelakkreditierungen – für seine Mit­arbeiter den Antrag. Die Betroffenen sollen zuvor eine "Datenschutzinformation” ausgehändigt bekommen.

In einem zweiten Schritt geben die Betroffenen eine "Einwilligungserklärung” zur Durchführung des Akkreditierungsverfahrens ab. Arbeitnehmer tun dies gegenüber ihrem Arbeitgeber. Das OK will das Verfahren ausschließlich online abwickeln; die personenbezogenen Informationen werden also ausschließlich über das Internet übermittelt. Eine Weitergabe der "Einwilligungserklärungen” im Original an die Sicherheitsbehörden ist nicht vorgesehen. Eine elektronische Authentifizierung erfolgt nicht.

Das Gesamtvotum der Sicherheitsbehörden leitet das BKA nicht an den Betroffenen (!), sondern an das Organisationskomitee weiter. Das Organisationskomitee übermittelt seine Entscheidung ebenfalls nicht notwendig den Betroffenen selbst, sondern bei Sammelakkreditierungen dem jeweiligenArbeitgeber (!) des Betroffenen. Die Betroffenen sollen also in eine Zuverlässigkeitsüberprüfung einwilligen, aber das Ergebnis nicht mitgeteilt bekommen.

2. Ablehnungskriterien

Die Ablehnungskriterien sind für Polizei- und Verfassungsschutzbehörden unterschiedlich ausgestaltet.

Die Polizeibehörden entscheiden über die Akkreditierungsempfehlung auf Grund einesKriterienkataloges.

Die Verfassungsschutzbehörden sollen eine ablehnende Empfehlung nicht erst dann abgeben, wenn sich aus Erkenntnissen tatsächliche Anhaltspunkte ergeben, dass Personen Gewalttaten begehen werden, sie einer gewaltbereiten Bestrebung angehören oder ein vergleichbarer Fall vorliegt. Vielmehr soll die Ablehnung schon dann erfolgen, wenn auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte die Gefahr von – nicht notwendig strafbaren – Propagandaaktivitäten gesehen wird.

II. Rechtliche Bewertung

Das bundesweit vorgesehene Akkreditierungsverfahren ist ein erheblicher Eingriff in Grundrechte der Betroffenen, insbesondere in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG). Der Eingriff kann in Einzelfällen zu einem Arbeitsplatzverlust der Betroffenen führen und greift daher auch in die durch Art. 12 Absatz 1 GG geschützte Berufsfreiheit ein. Bei Journalisten ist die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Presse- bzw. Rundfunkfreiheit betroffen.

1. Fehlende Eingriffsgrundlage

Der Grundrechtseingriff ist durch keine Rechtsgrundlage gedeckt. Er kann weder auf gesetzliche Vorschriften noch auf die – unzureichende – Einwilligung der Betroffenen gestützt werden.

Die Voraussetzungen für eine Sicherheitsüberprüfung nach dem Sicherheitsüberprüfungsgesetz liegen nach einhelliger Auffassung aller beteiligten Stellen nicht vor, da die Überprüfung weder dem Zweck des Geheimschutzes noch des Sabotageschutzes dient; auch Spezialgesetze greifen nicht ein.

Daneben bleibt für ein auf die bloße Einwilligungserklärung gestütztes Verfahren kein Raum. Der Gesetzgeber hat die möglichen Anwendungsfälle einer Zuverlässigkeitsprüfung abschließend geregelt.

In den Vorschriften zur Sicherheits- bzw. Zuverlässigkeitsüberprüfungen macht der Gesetzgeber die Durchführung des Verfahrens nicht nur vom Vorliegen bestimmter gesetzlicher Voraussetzungen abhängig. Vielmehr verlangt er – zusätzlich – die Erteilung einer Einwilligung. Dieses vom Gesetzgeber gewollte Nebeneinander von Einwilligung und weiteren Voraussetzungen zeigt, dass dieEinwilligungserklärung allein keine Rechtsgrundlage darstellen kann. Sie ist neben dem Vorliegen einer gesetzlichen Rechtsgrundlage lediglich Verfahrensvoraussetzung. Dieses Nebeneinander ist aus Gründen der Verhältnismäßigkeit der besonderen Eingriffsintensität solcher Überprüfungen geschuldet, die für die Betroffenen zu erheblichen Nachteilen führen können.

Dieser gesetzgeberische Wille würde ausgehebelt, wenn am Gesetzgeber vorbei neue Anwendungsfälle für "Zuverlässigkeitsüberprüfungen” geschaffen würden, die nur auf "Einwilligungserklärungen” der Betroffenen beruhen.

Zudem würde ein solches Verfahren die in den Verfassungsschutzgesetzen und im G10-Gesetz festgeschriebenen besonderen Zweckbindungsregeln faktisch "außer Kraft setzen”. Denn für die Beurteilung werden die Verfassungsschutzbehörden auch auf solche Erkenntnisse zurückgreifen, die mit nachrichtendienstlichen Mitteln erworben wurden. Auch diese Umgehung des gesetzgeberischen Willens kann eine Einwilligungserklärung nicht rechtfertigen.

Diese verfassungsrechtlich notwendige Entscheidung des Gesetzgebers müssen die Sicherheitsbehörden akzeptieren.

2. Zweifel an der Wirksamkeit der Einwilligungserklärung

Auch isoliert betrachtet trägt die vorgesehene "Einwilligungserklärung” eine Datenübermittlung nicht, und zwar auch dann nicht, wenn lediglich ein der Akkreditierung zustimmendes oder ablehnendes Votum abgegeben wird.

Bereits die Authentizität der Einwilligungserklärungen ist nicht sichergestellt. Die Sicherheitsbehörden sollen sich mit der allgemeinen Aussage des Organisationskomitees begnügen, der jeweilige Arbeitgeber habe ihm gegenüber durch einen Mausklick im Internet bestätigt, dass der Betroffene eingewilligt habe. Damit erhalten das Landeskriminalamt und die Abteilung für Verfassungsschutz keinen authentischen Nachweis, der die Urheberschaft der einwilligenden Person sicherstellt.

Selbst wenn im Einzelfall tatsächlich eine Einwilligungserklärung der betroffenen Person vorliegen würde, bestehen erhebliche Zweifel an ihrer Wirksamkeit, da die Freiwilligkeit und die Transparenz des Verfahrens nicht hinreichend sichergestellt sind.

Voraussetzung einer wirksamen Einwilligung ist stets ihre Freiwilligkeit. Betroffen sind durch die Maßnahme zahlreiche Arbeitnehmer, die auf Veranlassung ihrer jeweiligen Arbeitgeber Tätigkeiten in den Stadionbereichen vorzunehmen haben. Die Betroffenen werden deshalb die Erklärung im Zweifel schon deshalb abgeben, um im Arbeitsverhältnis keine negativen Folgen befürchten zu müssen, die mit der – bei fehlender Einwilligung zwingenden – Ablehnung der Akkreditierung zusammenhängen. Dass die Verfasser der "Datenschutzinformation” offenbar selbst nicht von einer echten Freiwilligkeit ausgehen, zeigt die Formulierung "Auf die speziell als freiwillig gekennzeichneten Angaben kann jedoch verzichtet werden”. Demnach sind alle anderen Angaben – die nicht gekennzeichnet sind – nicht freiwillig.

Freiwilligkeit setzt zudem das Wissen der Betroffenen über die Einzelheiten des Verfahrens voraus sowie die Kenntnis, über welche Daten sie im Einzelnen entscheiden. Die Datenschutzinformationenthält z.B. keine ausreichende Information darüber, dass – nach meinem gegenwärtigen Kenntnisstand – auch das Ausländerzentralregister abgefragt werden soll.

Insgesamt erscheint eine freiwillige Einwilligung darüber hinaus deshalb kaum möglich, weil die Betroffenen nicht wissen können, um welche Informationen es konkret geht. Die Betroffenen haben vor Erteilung ihrer Einwilligung in der Regel keine Kenntnis darüber, welche Daten im Einzelnen über sie bei den Sicherheitsbehörden vorhanden sind.

3. Zweifel an der Verhältnismäßigkeit

Für die ablehnende Empfehlung der Polizeibehörden des Bundes und der Länder soll das negative Votum eines einzelnen Landeskriminalamts genügen. Die Behörde kann dieses Negativvotum auch auf Erkenntnisse über Staatsschutzdelikte stützen. Hierzu sind nach allgemeiner Praxis auch Propagandadelikte zu zählen. Eine generelle Einbeziehung solcher Delikte – ohne dass ein Bezug etwa zu Gewalttaten besteht – erscheint mir im Hinblick auf die Wahrung des rechtsstaatlichen Verhältnismäßigkeitsgebotes bedenklich.

Noch bedenklicher erscheint, dass die Verfassungsschutzbehörden ihr Votum darauf stützen können, dass sie auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte die Gefahr von – nicht notwendig strafbarer –Propagandaaktivitäten sehen. Damit besteht die Möglichkeit, dass z.B. eine Reinigungskraft abgelehnt wird, die bei einer Verfassungsschutzbehörde wegen einer nicht strafbaren Äußerung oder reinen Mitgliedschaft bekannt ist. Die Ablehnungsentscheidung kann auf einer bloßen Verdachtslage beruhen.

Sofern die Akkreditierung nicht erteilt wird, müssen betroffene Arbeitnehmer fürchten, ihrenArbeitsplatz zu verlieren. Dies gilt umso mehr, als das OK die Betroffenen nicht über das Ergebnis der Akkreditierung informieren wird, sondern die Arbeitgeber.

Selbst das Sicherheitsüberprüfungsgesetz erlaubt die Durchleuchtung der Betroffenen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nur in begrenzten Fällen. Bei der Fußball-WM jedoch wollen die Veranstalter einen breiten "Durchleuchtungsteppich” legen. Im Rahmen der Fußball-WM scheint ihnen insoweit sogar gegenüber Polizeibeamten, die ebenfalls überprüft werden sollen, das notwendige Vertrauen zu fehlen.

4. Defizite bei Rechtsschutz und Auskunftsverfahren

Rechtsschutz ist für die Betroffenen bereits deshalb schwer zu gewährleisten, weil für sie nicht klar ist,welche Stelle verantwortlich gehandelt hat. Nach Außen tritt nur das BKA in Erscheinung. Im Falle von Auskunftsersuchen wird das BKA an das jeweilige LKA verweisen. Inwieweit dieses Informationen der Verfassungsschutzbehörden erhalten und weiterleiten kann und welche Informationen die Betroffenen konkret bekommen, ist unklar.

Auch amtshaftungsrechtlich kann die unklare Verantwortungsteilung zu großen praktischen Problemen führen. Zu Haftungsfällen kann es bereits deshalb kommen, weil die Betroffenen oft nicht rechtzeitig über das Ergebnis informiert werden, um sich gegen ein ablehnendes Votum wehren zu können. Bevor die Betroffenen hiervon erfahren, teilt zunächst das OK dem Arbeitgeber mit, dass eine Akkreditierung verweigert wird. Es besteht daher die Gefahr, dass die Betroffenen bereits berufliche oder wirtschaftliche Nachteile erleiden, bevor sie im Rahmen einer Anhörung zu einem etwaigen Negativvotum Stellung beziehen und etwaige Fehlinformationen oder Fehlentscheidungen ausräumen können. Auch im Nachhinein haben die Betroffenen möglicherweise Schwierigkeiten, die wahren Gründe ihrer Kündigung zu erfahren.

5. Ergebnis

Im Ergebnis führt das Verfahren zu unzulässigen Eingriffen in die Grundrechte der Betroffenen. Das durch die Veranstalter in Zusammenarbeit mit den Sicherheitsbehörden entwickelte Überprüfungsverfahren Akkreditierungsverfahren greift unzulässig in grundrechtlich geschützte Positionen der Betroffenen ein, da es in den folgenden Punkten Mängel aufweist:

  • Fehlende gesetzliche Eingriffsgrundlage
  • Zweifel an der rechtlichen Wirksamkeit der Einwilligungserklärung
  • Zweifel an der Verhältnismäßigkeit
  • Defizite bei Rechtsschutz und Auskunftsverfahren

Selbstverständlich müssen Veranstalter und Sicherheitsbehörden die notwendigen Vorkehrungen treffen, um einen friedlichen und störungsfreien Verlauf der Veranstaltung zu gewährleisten. Dazu ist aus datenschutzrechtlicher Sicht ein Akkreditierungsverfahren nicht ausgeschlossen. Dieses muss sich jedoch in einem rechtlich abgesicherten Rahmen bewegen, woran es vorliegend fehlt.

Das Verfahren steht unmittelbar vor seiner Anwendung. Auf Grund der hohen Zahl von Betroffenen und der gravierenden Mängel sehe ich mich veranlasst, unmittelbar das Parlament zu informieren.

 

Dr. Thilo Weichert