Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein

4         Datenschutz in der Verwaltung

4.1         Allgemeine Verwaltung

Im Bereich der Datenverarbeitung in der allgemeinen Verwaltung hat sich der Schwerpunkt der Tätigkeit des ULD von der klassischen Prüftätigkeit über die Jahre hinweg zur Beratung und zum Datenschutz-Audit verlagert: Administratoren und Anwender von informationstechnischen Programmen sowie die Verantwortlichen von der sachbearbeitenden bis zur leitenden Ebene wenden sich bei schwierigen oder kontroversen Datenschutzfragen regelmäßig vorab an das ULD, um Fehler zu vermeiden. Die Einzelfallberatung wird zunehmend ergänzt durch Ratschläge und Tipps zum Datenschutzmanagement und zu den Datenverarbeitungsstrukturen. Dennoch: Prüfungen sind unverzichtbar, denn nicht alle nehmen das Angebot des ULD rechtzeitig und freiwillig in Anspruch.

4.1.1         Datenschutzrechtliche Anforderungen an die kommunale Zusammenarbeit

Kommunen und Kreise verstärken mehr oder weniger freiwillig ihre Zusammenarbeit. Zum Teil werden Aufgaben vollständig übertragen, zum Teil wird lediglich das Rechenzentrum, eine Einrichtung oder der Verwaltungsvollzug einer anderen Kommune bzw. eines anderen Kreises genutzt. In jedem Fall tauchen datenschutzrechtliche Fragen auf, die vorab geklärt werden müssen.

Das Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GkZ) sieht verschiedene Kooperationsmöglichkeiten vor. In jedem dieser Fallgestaltungen muss geklärt werden, wer rechtlich für die Einhaltung der Vorschriften des Datenschutzes verantwortlich ist bzw. wird. Dies hängt von dem gewählten Kooperationsmodell und der Ausgestaltung des Kooperationsvertrages ab.

Beauftragt eine Kommune eine andere mit der Durchführung einer Aufgabe, die weisungsgebunden durchgeführt werden soll, ohne dass die Aufgaben selbst und die Organisationshoheit auf den Dritten übergehen, handelt es sich um eine Auftragsdatenverarbeitung. Der Auftraggeber bleibt für die Datenverarbeitung verantwortlich. Er muss eine datenschutzgerechte Datenverarbeitung sowie die Datensicherheit gewährleisten. Der Auftragnehmer darf die personenbezogenen Daten nur nach Weisung des Auftraggebers verarbeiten.

Wird eine Aufgabe zur selbstständigen und eigenverantwortlichen Erfüllung übertragen, so wechselt die Verantwortung für die Aufgabe und die Datenverarbeitung. Das GkZ sieht im Wesentlichen vier Kooperationsformen vor: die Gründung eines Zweckverbandes, der Abschluss einer öffentlichen Vereinbarung, die Gründung einer Verwaltungsgemeinschaft und die Errichtung gemeinsamer Kommunalunternehmen. Diese Kooperationsformen sind datenschutzrechtlich unterschiedlich einzuordnen:

• Gründen mehrere Gemeinden, Ämter oder Kreise einen kommunalen Zweckverband, der für seine Mitglieder bestimmte Aufgaben übernimmt, wird dieser die für die Datenverarbeitung verantwortliche Stelle. Denn dieser erfüllt die ihm übertragenen Aufgaben in eigener Verantwortung.
• Auch eine öffentliche Vereinbarung hat im Regelfall die Übertragung einer Aufgabe zur eigenständigen Erfüllung zum Inhalt und führt daher zum Übergang der datenschutzrechtlichen Verantwortlichkeit. Diese steht auch hier im Gleichklang mit der Trägerschaft der Aufgabe.
• Anders ist die datenschutzrechtliche Rechtslage, wenn eine Verwaltungsgemeinschaft gegründet wird. Hier bedient sich eine öffentliche Stelle bei der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe einer anderen öffentlichen Stelle, ohne dass ihr die Aufgabe selbst übertragen wird. Lediglich der Vollzug erfolgt durch die verwaltungsführende Körperschaft. Der Auftraggeber kann dabei Weisungen erteilen, ohne dazu gesetzlich verpflichtet zu sein. Er kann auch vorsehen, dass die ausführende Stelle selbstständig tätig wird. Datenschutzrechtlich bleibt aber weiterhin die beauftragende Stelle verantwortlich.
• Neu aufgenommen ist im GkZ als Möglichkeit der kommunalen Zusammenarbeit die Errichtung gemeinsamer Kommunalunternehmen. Mit der Errichtung eines gemeinsamen Kommunalunternehmens entsteht ein selbstständiges Unternehmen.

Der Einordnung der Datenverarbeitung als Auftragsdatenverarbeitung steht es nicht unbedingt entgegen, dass der Dritte die übertragene Aufgabe größtenteils selbstständig erfüllt. Entscheidend ist, dass der Auftraggeber Träger der Aufgaben bleibt. Er hat dem Auftragnehmer Weisungen zu erteilen, soweit personenbezogene Daten verarbeitet werden. Ist eine Weisungserteilung nicht möglich, weil es bei der Übertragung gerade auf das Know-how des Dritten ankommt und aufgrund dieser Überlegenheit des Auftragnehmers Weisungen dem Auftragsverhältnis zuwiderlaufen würden, so müssen die Anforderungen an die Datenverarbeitung zumindest in abstrakter Form festgelegt werden. Der Auftraggeber bleibt hierfür verantwortlich und hat die Pflicht, die im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen zur Wahrung von Datenschutz und Datensicherheit zu treffen.

 

4.1.2         Privatisierung kommunaler Archive

Angesichts knapper Kassen ist die Privatisierung öffentlicher Aufgaben von andauernder Aktualität. Ein Thema ist das Outsourcing von Aufgaben oder Teilaufgaben der kommunalen Archive.

Die Archivierung von Unterlagen der öffentlichen Verwaltung ist eine hoheitliche Aufgabe, die den Kommunen für ihren Bereich im Landesarchivgesetz zugewiesen ist. Eine Übertragung hoheitlicher Aufgaben auf Private ist nur auf Grundlage einer Rechtsvorschrift erlaubt. Weder das Landesarchivgesetz noch die Gemeindeordnung sehen Derartiges vor. Dies bedeutet aber nicht, dass kommunale Archive überhaupt nicht mit Privaten zusammenarbeiten dürfen. Zwar ist eine vollständige Funktionsübertragung mangels gesetzlicher Grundlage ausgeschlossen, doch können einem privaten Dritten als Verwaltungshelfer Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen werden. Entscheidend ist, dass dieser keine hoheitlichen Befugnisse erhält, sondern ausschließlich Hilfstätigkeiten für den Auftraggeber vornimmt, ohne dass ihm eigene Entscheidungsbefugnisse bei der Verarbeitung personenbezogener Daten zustehen. Die Übernahme von Unterlagen mit Personenbezug in das Archiv, das Nutzbarmachen der Unterlagen für die Allgemeinheit und die Entscheidung über die Herausgabe von personenbezogenem Archivgut müssen danach weiterhin in öffentlicher Hand bleiben. Dagegen ist denkbar, dass ein Privater als Auftragnehmer die Katalogisierung und die Pflege des Archivgutes nach Weisung der öffentlichen Stelle übernimmt. Das Archiv muss sicherstellen, dass der ausgewählte Dritte die datenschutzrechtlichen Anforderungen einhält.

 

4.1.3      Online-Meldedatenabruf  lässt auf sich warten

Schleswig-Holstein wird langsam, aber sicher zum Schlusslicht bei der bundesweiten Umsetzung des Online-Meldedatenabrufes für öffentliche und private Stellen. Betroffen ist auch das von uns im letzten Jahr geprüfte Polizeiabrufverfahren, bei dem erhebliche Mängel festgestellt worden sind. Der Startschuss für die beabsichtigte Erneuerung der Software soll Anfang 2007 endlich fallen.

Der Gesetzgeber hat seine Hausaufgaben rechtzeitig gemacht. Bereits im Juni 2004 trat im Land ein neues Melderecht in Kraft, wonach alle öffentlichen Stellen bundesweit Meldedaten online abrufen dürfen, soweit dies zu ihrer rechtmäßigen Aufgabenerfüllung erforderlich ist. Das Gleiche gilt auch für private Stellen, wenn die anfragende Stelle den gesuchten Einwohner eindeutig identifizieren kann (27. TB, Tz. 4.1.1). Durch frühzeitige Prüfung eines bestehenden Polizeiabrufverfahrens einer Stadt (28. TB, Tz. 4.1.1) wollten wir eventuell vorhandenen Mängeln rechtzeitig begegnen.
Unser bisheriges Resümee ist ernüchternd. Obwohl sich der Online-Abruf von Meldedaten wie kein anderer Bereich zum Bürokratieabbau und zu Kosteneinsparungen in der Verwaltung eignet, ist bei der technischen Umsetzung – fast – nichts geschehen. Dabei sind die Vorteile eines automatisierten Abrufverfahrens offensichtlich. Die Meldebehörden können Personalressourcen bei der schriftlichen Auskunftserteilung einsparen; andere Behörden können ebenso wie Firmen und Bürger ihre Meldevorgänge einfacher, schneller und kostengünstiger erledigen. Allein bei der Stadt Kiel fallen jährlich etwa 75.000 Meldedatenübermittlungen an andere Behörden an.

Zugleich kann der Online-Abruf eine erhebliche Qualitätsverbesserung bei der Meldedatenverarbeitung bewirken. Die Richtigkeit der verarbeiteten Daten wird verbessert, weil Übertragungs-, Schreib- und Eingabefehler weitgehend ausgeschlossen werden. Die Auskunft an die Betroffenen sowie die Revisionsfähigkeit der Datenverarbeitung werden erleichtert, weil eine manipulationssichere umfassende Dokumentation und Auswertbarkeit der einzelnen Verarbeitungsschritte in automatisierten Abrufverfahren ohne bedeutsamen Mehraufwand möglich sind.

• Polizeiabrufverfahren

Die Beseitigung der vom ULD festgestellten Mängel im bisherigen Verfahren lohnt sich aus Sicht des Dienstleisters dataport als Betreiber nicht. Es soll deshalb ein neues Verfahren entwickelt werden, welches zugleich den Abruf von Meldedaten durch weitere öffentliche sowie private Stellen ermöglicht. Allerdings ist dataport über die Erstellung eines entsprechenden Angebotes an das Innenministerium noch nicht hinausgekommen. Für längere Zeit wird also offensichtlich das rechtswidrige alte Polizeiauskunftsverfahren im Einsatz bleiben.

• Online-Meldedatenabruf für Behörden und private Stellen

Eine technische Unterstützung des Abrufs von Meldedaten für Behörden und private Stellen durch dataport ist vorläufig noch nicht in Sicht. Alternativen bestehen etwa mit dem Softwareprodukt MESO, das vom ULD 2005 mit einem Gütesiegel zertifiziert worden ist. Es wird inzwischen in einem zentralen mandantenfähigen Auskunftsrechner für alle Meldebehörden in Mecklenburg-Vorpommern angeboten. Erster und einziger Anwender in Schleswig-Holstein ist seit Mitte 2006 die Stadt Neumünster.

Der technische und administrative Aufwand für ein solches Auskunftsverfahren ist nicht unerheblich. Kleinere Kommunen dürften allein damit überfordert sein. Der Kreis Nordfriesland überlegt deshalb, als Serviceleistung für seine Kommunen einen zentralen mandantenfähigen Auskunftsrechner zu betreiben. Ein Durchbruch für Schleswig-Holstein, wie er bereits in Hamburg (Hamburg Gateway) und Mecklenburg-Vorpommern gelungen ist, wäre dies allerdings noch nicht.

 

4.1.4      Was wird zur Feststellung der Zweitwohnungssteuerpflicht  benötigt?

Die Angaben Betroffener zu ihrer Zweitwohnungssteuerpflicht werden von den Kommunen zunehmend auf ihre Richtigkeit überprüft. Daten über Gäste sind dafür in der Regel nicht erforderlich und müssen dem Steueramt nicht mitgeteilt werden.

Das Steueramt einer Stadt hatte den Eigentümer einer Ferienwohnung aufgefordert, zum Nachweis der Zweitwohnungssteuerpflicht eine namentliche Einzelaufstellung darüber vorzulegen, wer dessen Wohnung in welchem Zeitraum genutzt hat. Bei unserer Überprüfung stellten wir fest, dass die Höhe der vom Betroffenen zu zahlenden Zweitwohnungssteuer nach der Kurabgabesatzung tatsächlich davon abhängig war, für welche Dauer eine Vermietung der Wohnung erfolgt war. Die Forderung nach einer Einzelaufstellung der realen Vermietzeiträume war deshalb plausibel. Dies galt jedoch nicht für die Forderung einer namentlichen Aufstellung der Feriengäste.

Die Stadt erläuterte ihre Anforderung namentlicher Einzelaufstellungen damit, nur so Eigenvermietungen aufdecken zu können. Bei Steuerpflichtigen, die ihre Wohnung selbst vermieten, sei eine Kontrolle der Eigenvermietung über die Angaben aus der Kurabgabeerhebung möglich, da hier zulässigerweise ein entsprechender Abgleich erfolge. Bei Einschaltung eines Vermietungsbüros fehlen entsprechende Angaben, da diese Büros die Kurabgabe nur summarisch gegenüber der Kurverwaltung nachweisen. Für diese Fälle haben wir mit der Stadt vereinbart, dass ihr künftig eine Bescheinigung des Vermietungsbüros ausreicht, wenn darin bestätigt wird, ob und gegebenenfalls für welchen Zeitraum eine Vermietung an Personen stattgefunden hat, die den gleichen Nachnamen des Steuerpflichtigen bzw. seines Ehegatten tragen. Auf diese Weise kann auf eine Angabe von Gästedaten künftig verzichtet werden.

 

4.1.5      Welche Daten sollen auf eine Gästekarte?

Elektronische Kurkarten kommen immer mehr in Mode. Sie dienen der Kontrolle der Kurabgabeerhebung und der Aufzeichnung des Gästeverhaltens bei der Nutzung der Kureinrichtungen. Hierüber soll eine Optimierung des Angebots erreicht werden. Auf eine personenbezogene Speicherung von Gästedaten auf den Karten kann vollständig verzichtet werden.

Viele Eingaben erreichten uns zur neu eingeführten elektronischen Gästekarte der Insel Sylt. Den Betroffenen war zumeist nicht klar, welche Daten darauf gespeichert und in welchem Umfang erhobene Daten weiterverarbeitet wurden. Wir stellten fest, dass auf den Karten, die von der Kurverwaltung entsprechend der Bettenzahl an die Vermietbetriebe ausgegeben wurden, über einen Code lediglich der jeweilige Vermietbetrieb gespeichert war. Die Karten konnten von Gast zu Gast weitergegeben werden. Da die Kurabgabe über den Vermietbetrieb abgerechnet wurde, konnte die Kurverwaltung bei Nutzung der Gästekarten überprüfen, ob die anfallenden Kurabgaben vom Vermietbetrieb abgeführt worden sind.

Ähnlich war das Verfahren für die Inhaber von Jahreskurkarten bzw. für Einheimische gestaltet. Sämtliche Inhaber dieser Karten wurden einer einheitlichen fiktiven Anschrift zugeordnet. Es erfolgte nur eine Zuordnung zur jeweiligen Wohnsitzgemeinde. Da mit der Erfassung der Gästekarten bei der Nutzung der Kureinrichtungen keine personenbezogenen Daten erhoben wurden, konnten wir den Petenten mitteilen, dass gegen das geprüfte Verfahren keine datenschutzrechtlichen Bedenken bestehen.

 

4.1.6      Erhebung von Lichtbilddaten durch die Passbehörden

Die Speicherung digitaler Lichtbilddaten in Reisepässen ist seit mehr als einem Jahr Realität. Die Technik der Datenerhebung entspricht noch nicht den Standards, die an ein modernes E-Government-Verfahren zu stellen sind. Für die Bürger bedeutet dies eine unnötige Belastung.

Die elektronische Speicherung von biometrischen Merkmalen auf Ausweisen und Pässen bringt grundsätzliche Gefahren im Hinblick auf die Sicherheit mit sich (Tz. 8.5) und verursacht praktische Probleme. Mit Aufnahme des Funkchips in den Reisepass wird die Maschinenlesbarkeit der darin enthaltenen Bilddaten massiv erhöht. Die neue Technik hat nicht nur einen bürgerrechtlichen, sondern auch einen finanziellen Preis; dies spüren die Bürger bei der Gebührenerhebung für den Pass und zuvor bei den Kosten für ein biometrietaugliches Lichtbild, das wegen des notwendigen „ernsten Blickes“ der Betroffenen für Bewerbungsverfahren oder für andere Zwecke absolut nutzlos ist.

In der Praxis fertigt der Fotograf mit einer Digitalkamera ein elektronisches Lichtbild, welches für den Kunden in Papier ausgedruckt wird. Damit geht der Betroffene zur Passbehörde, wo es über einen Scanner wieder in eine elektronische Form zurückgewandelt und anschließend so weiterverarbeitet wird. Das Papierbild wird nach dem Scannen nicht mehr benötigt. Im ungünstigen Fall entspricht das Papierbild nicht den biometrischen Anforderungen, sodass sich Betroffene erneut auf den Weg zum Fotografen machen müssen.

Für das ULD stellt sich die Frage, weshalb die Passbehörden die erforderlichen Daten nicht in der geeigneten Form selbst erheben. Digitalfotografie ist heute für Behörden durchaus beherrschbar; selbst Fotokabinen ohne Personal sind dazu in der Lage. So wird niemand auf die Idee kommen, die künftig zu erhebenden Fingerabdrücke von privaten Dritten erfassen und ausdrucken zu lassen, um sie später für das Passverfahren wieder einzuscannen.

Die notwendigen Aufwendungen für Hard- und Software der Digitalfotografie sind überschaubar. Entsprechende Schnittstellen für digital erfasste Fotos sind in den gängigen automatisierten Passverfahren bereits vorhanden. Die Bürger würden die entstehenden aufwandbezogenen Gebühren der Passbehörden sicher gern übernehmen, zumal die deutlich höheren Kosten für das Papierbild und Laufereien zum Fotografen eingespart werden können. Für die Passbehörden würden Probleme mit der fehlenden Biometrietauglichkeit vieler Bilder der Vergangenheit angehören. Im Bedarfsfall könnte ohne großen Aufwand ein neues Digitalbild gefertigt werden. Die Bürger wären über einen solchen Service bestimmt hocherfreut. Dies gilt ebenso für unsere Dienststelle, denn eine effiziente und bürgerfreundliche Form der Datenerhebung ist ein Anliegen des Datenschutzes.

 

4.1.7      Keine vollständige Firmenliste aus dem Gewerberegister für den NDR

Auch der NDR darf nur für ihn erforderliche Daten erhalten. Die Übermittlung einer vollständigen Firmenliste aus dem Gewerberegister einer Kommune ist unzulässig.

Der NDR hatte eine Stadt „für seine Tätigkeit im Bereich der Erhebung von Rundfunkgebühren“ um Zusendung einer Gewerbe- bzw. Firmenadressenliste mit allen gemeldeten Unternehmen gebeten. Die Gewerbeordnung erlaubt neben Einzelauskünften auch solche Listenauskünfte, allerdings nur, wenn alle in der Liste enthaltenen Daten tatsächlich zur Aufgabenerfüllung des Empfängers erforderlich sind.
Der NDR hatte sein Auskunftsbegehren nicht näher begründet. Unsere gemeinsam mit der Stadt vorgenommene Schlüssigkeitsprüfung ergab, dass zumindest ein Teil der Betriebe bereits bei der Gebühreneinzugszentrale (GEZ) angemeldet sein, ein anderer Teil nicht die Rundfunkteilnehmereigenschaft erfüllen dürfte. In diesen Fällen wäre die Datenübermittlung nicht zur Erhebung von Rundfunkgebühren erforderlich gewesen. Die Stadt musste das Ersuchen deshalb ablehnen.

 

4.1.8      Datennutzung für Vollstreckungszwecke

Gemeinsam mit dem Polizeirecht soll das Vollstreckungsrecht novelliert werden. Danach werden die Befugnisse für die Vollstreckung öffentlich-rechtlicher Forderungen erheblich ausgeweitet. Das Steuergeheimnis sowie das datenschutzrechtliche Zweckbindungsgebot dürfen dabei nicht auf der Strecke bleiben.

• Gesetzgebungskompetenz

Öffentlich wurde nur über das Polizeirecht gestritten (Tz. 4.2.1). Brisant sind aber auch die geplanten Vollstreckungsregeln: Künftig sollen Daten, die unter das Steuergeheimnis fallen, auch für die Vollstreckung anderer öffentlich-rechtlicher Forderungen verarbeitet werden dürfen. Dabei wird offensichtlich übersehen, dass die Abgabenordnung diesbezüglich eine abschließende Bundesregelung enthält. Eine Gesetzgebungskompetenz zur Modifikation des Steuergeheimnisses im Landesverwaltungsgesetz fehlt dem Land. Die Regelung würde – jedenfalls bei Steuerarten, für die die Abgabenordnung unmittelbar gilt – gegen das Grundgesetz verstoßen. Die abschließende Regelungskompetenz des Bundes wird auch dadurch nicht durchbrochen, dass die Abgabenordnung die Offenbarung von Steuerdaten und damit gegebenenfalls auch eine zweckändernde Weiterverarbeitung der Daten auf der Grundlage einer ausdrücklichen Regelung erlaubt. Da es sich bei solchen Regelungen um eine „Offenbarungsregelung im Bereich der steuerlichen Verfahren“ handelt, können diese nur vom Bundesgesetzgeber getroffen werden.

• Fehlende Zweckbindung

 

Die vorgesehene Zweckfestlegung „Vollstreckung öffentlich-rechtlicher Forderungen“ ist rechtssystematisch nicht möglich. Durch das öffentliche Recht wird der Verwaltung die Erfüllung bestimmter Aufgaben zugewiesen. Diese sind nach sachlichen Gesichtspunkten durch den Anwendungsbereich der einzelnen Gesetze gegliedert. So dient das Melderecht der Registrierung und Identitätsfeststellung der Bürger, das Beamtenrecht der Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses zwischen den Dienstherren und ihren Beamten und das Waffenrecht der Regelung des zulässigen Umgangs mit Waffen und Munition. Werden die Aufgaben von Servicestellen – wie Poststelle, Schreibdienst, Kasse und Vollstreckung – wahrgenommen, so erhält die Datenverarbeitung dadurch keinen neuen eigenen Verarbeitungszweck. Die einzelnen genannten Querschnittsaufgaben sind vielmehr Annex (Unterzweck) zu den jeweiligen Kernaufgaben Melderecht, Beamtenrecht oder Waffenrecht.

Um über den Umweg der Vollstreckung eine vollständige Aufhebung der Zweckbindung zu verhindern, soll nach dem Entwurf eine Weiterverarbeitung der Daten aus den verschiedenen Verwaltungsbereichen nur für Vollstreckungszwecke zulässig sein. Ob das Problem durch die geplante neue Zweckbindungsregelung gelöst werden kann, muss bezweifelt werden, da aus fachlichen Gründen oft ein umfassender Austausch zwischen Kernaufgabe und Vollstreckung notwendig ist. Vor diesem Hintergrund fordern wir, auf zusätzliche Verarbeitungsbefugnisse bei den besonders sensiblen Steuerdaten zu verzichten.

• Datenerhebungsbefugnis bei anderen öffentlichen und privaten Stellen

Weiterhin sollen alle natürlichen und juristischen Personen verpflichtet werden, zur Durchführung einer Vollstreckung Auskünfte in erheblichem Umfang an die Vollstreckungsbehörden zu erteilen. Eine derart weitreichende Generalermächtigung besteht bisher nur für Finanzbehörden in Steuersachen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass für diese Daten das Steuergeheimnis gilt. Wir bezweifeln, dass eine solche Norm unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auf die Vollstreckung aller öffentlich-rechtlichen Forderungen übertragen werden kann.

Die Besteuerung der Bürger stellt einen besonders intensiven Eingriff in deren Grundrechtspositionen dar, der ohne konkrete Gegenleistung des Staates erfolgt. Da die Leistungsfähigkeit der Bürger ein wesentliches Kriterium für die Höhe der zu zahlenden Steuer ist, müssen aus Gründen der Steuergerechtigkeit für die Ermittlung der Bemessungsgrundlagen beim Bürger und die Durchsetzung der Steuerschuld weitreichende Befugnisse des Staates akzeptiert werden. Der Steuerbereich wird deshalb zu Recht dem Kernbereich hoheitlicher Tätigkeit zugerechnet.

Mit der beabsichtigten Änderung soll nun jede öffentlich-rechtliche Forderung in ihrer rechtlichen Bedeutung einer Steuerforderung gleichgestellt werden. Etwaige Liegeplatzgebühren für die Nutzung eines Sportboothafens oder Nutzungsentgelte in der Bücherei dürfen aber mit Steuerforderungen nicht gleichgesetzt werden. Die einzige Gemeinsamkeit, die Finanzierung der öffentlichen Aufgabenträger, rechtfertigt nicht die Einräumung umfassender Privilegien, wie sie für das Steuerverfahren bestehen.

Zudem ist der praktische Sinn der Regelung fraglich. Anfragen bei Dritten setzen die Kenntnis der Vollstreckungsbehörde voraus, dass dort für die Vollstreckung erhebliche Daten vorliegen. Bloße Verdachtsanfragen wären wegen des Verstoßes gegen das Erforderlichkeitsprinzip unzulässig. Solche Erkenntnisse sollen aber gerade erst ermittelt werden. Die Ermittlung von Arbeitgebern zum Zweck der Gehaltspfändung ist, wie in der Gesetzesbegründung angegeben, so jedenfalls kaum möglich. Auch die in der Gesetzesbegründung genannten Telekommunikationsunternehmen oder Stadtwerke verfügen in der Regel nicht über vollstreckungsrelevante Daten, insbesondere nicht über Angaben zu Arbeitgebern.

Heikel ist der Umstand, dass mit jeder Anfrage einer Vollstreckungsbehörde die Tatsache der Vollstreckung bei der angefragten Stelle bekannt wird. Wegen der Vollstreckung einer kleinen Gebührenforderung kann es so dazu kommen, dass die finanzielle Leistungsfähigkeit des Betroffenen von der angefragten Stelle insgesamt in Zweifel gezogen und die Stadtwerke, das Telekommunikationsunternehmen oder die Bank ihrerseits die Geschäftsbeziehungen zu dem Betroffenen vorsorglich reduzieren oder ganz beenden. Auch aus diesem Grund sollte auf die geplante Regelung verzichtet werden.

 

4.1.9      Keine Personendaten auf der Tagesordnung der Gemeindevertretersitzung

Gemeindevertretersitzungen sind grundsätzlich öffentlich. Sollen in der Sitzung persönliche Verhältnisse von Privatpersonen behandelt werden, hat diese unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattzufinden. Auch die Tagesordnung darf keinen Aufschluss über die Betroffenen geben.

Ein Gemeindevertreter bat uns um Beratung im Vorfeld einer Gemeindevertretersitzung. Ein Grundstückseigentümer hatte sich beschwert, dass er namentlich auf der Tagesordnung der kommenden Sitzung aufgeführt sei. In der Sitzung, die öffentlich stattfinden sollte, ginge es um den Abschluss eines städtebaulichen Vertrages zwischen ihm und der Gemeinde.

Nach der Gemeindeordnung sind die Sitzungen der Gemeindevertretung grundsätzlich öffentlich. Die Öffentlichkeit ist aber auszuschließen, wenn überwiegende Belange des öffentlichen Wohls oder berechtigte Interessen Einzelner es erfordern. Gründe des öffentlichen Wohls liegen vor, wenn das Interesse der Öffentlichkeit an einer vertraulichen internen Beratung im Einzelfall größer ist als das Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit. Dies ist generell der Fall, wenn die Vertraulichkeit bzw. Geheimhaltung durch sondergesetzliche Vorschriften vorgeschrieben ist. Die Wahrung datenschutzrechtlicher Belange einzelner Personen ist ein berechtigtes Einzelinteresse. Grundstücksveräußerungen oder Grundstückserwerbe, Darlehensaufnahmen, Personalangelegenheiten, Auftragsvergaben, Bauanträge, Steuerstundungen, Steuererlasse usw. sind daher grundsätzlich in nicht öffentlicher Sitzung zu behandeln.

Die Gemeindeordnung sieht vor, dass Zeit, Ort und Tagesordnung einer jeden Gemeindevertretersitzung örtlich bekannt gemacht werden. In Ermangelung gesetzlicher Konkretisierungen finden ergänzend die allgemeinen Bestimmungen des LDSG Anwendung. Eine Veröffentlichung personenbezogener Daten Dritter ist danach nur zulässig, wenn eine rechtfertigende Norm vorliegt oder der Betroffene eingewilligt hat. Diese Voraussetzungen lagen nicht vor. Die Verpflichtung zur Offenbarung der Tagesordnung ist keine Ermächtigung zur Offenbarung persönlicher Daten. Zudem hatte der Eigentümer ausdrücklich der Bekanntgabe widersprochen.

 

4.1.10    Beteiligung Dritter in Bewerbungsverfahren

Für die Verarbeitung von Bewerberdaten ist die Zustimmung der Betroffenen unverzichtbar. Diese sind frühzeitig und umfassend über die einzelnen Bearbeitungsschritte des Dienstherrn zu informieren. Dies gilt insbesondere, wenn Dritte am Verfahren beteiligt werden. Sind Betroffene damit nicht einverstanden, können sie gegebenenfalls ihre Bewerbung zurückziehen.

Unter welchen Voraussetzungen darf eine Fachhochschule Kontakt mit dem bisherigen Dienstherrn der Betroffenen aufnehmen, um die mit einer möglichen Versetzung verbundenen Versorgungslasten zu klären? In einem Bewerbungsverfahren hatte sich die Einstellung bereits stark konkretisiert; die Fachhochschule hatte zum Zeitpunkt der Kontaktaufnahme bereits einen „Ruf“, also eine Zusage erteilt. Unbestritten war, dass man bei einer solchen Ruferteilung durch Fachhochschulen auch ohne erfolgte Annahme von einer Wechselbereitschaft des Bewerbers ausgehen kann.

Die Entscheidung über eine Bewerbung ist nicht von der Aufteilung der Versorgungslasten abhängig. Dennoch ist es in Zeiten der Budgetierung durchaus vertretbar, dass im Rahmen der Finanzplanung einer Hochschule so früh wie möglich die relevanten Faktoren einbezogen werden. Daher war es nicht zu beanstanden, dass die Verhandlungen über die Versorgungslasten nicht auf einen Zeitpunkt nach Rufannahme verschoben wurden.

Fraglich blieb, ob und inwieweit die Betroffene über die beabsichtigten Verhandlungen mit dem bisherigen Dienstherrn aufzuklären war, um ihr die Möglichkeit für Einwendungen, gegebenenfalls sogar für eine Rücknahme der Bewerbung zu eröffnen. Das Landesdatenschutzgesetz enthält eine entsprechende Verpflichtung zur Aufklärung bei beabsichtigten Datenübermittlungen, soweit es nach den Umständen des Einzelfalles angemessen erscheint. Konkret hätte es hier keinen unverhältnismäßigen Aufwand bedeutet, die Betroffene schriftlich über die beabsichtigte Kontaktaufnahme mit dem bisherigen Dienstherrn aufzuklären. Ein pauschaler Hinweis anlässlich einer Probevorlesung, dass hiermit die Vertraulichkeit der Bewerbung nicht mehr gewährleistet sei, reichte nicht aus. Die Fachhochschule sicherte inzwischen zu, bei künftigen Verfahren die Aufnahme der Verhandlungen mit dem bisherigen Dienstherrn schriftlich den Betroffenen anzuzeigen.

 

4.1.11    Informationsansprüche des Gesamtpersonalrates

Gesamtpersonalräte verfügen nach dem Mitbestimmungsgesetz nur über eine eingeschränkte Zuständigkeit. Ihre Informationsansprüche gehen nicht so weit wie die örtlicher Personalräte und Stufenvertretungen.

Im letzten Tätigkeitsbericht (28. TB, Tz. 4.1.9) hatten wir darauf hingewiesen, dass nach dem Mitbestimmungsgesetz schriftliche Unterlagen und in Dateien gespeicherte Daten der Dienststelle dem Personalrat in geeigneter Weise zugänglich zu machen sind, allerdings nur, soweit dies für die Erfüllung der Aufgaben des Personalrates erforderlich ist. Für den Sonderfall des Gesamtpersonalrates geht dieser Anspruch aber nicht so weit wie für örtliche Personalräte und Stufenvertretungen. Personalräte vor Ort werden in der Regel einzelfallbezogen an Personalmaßnahmen beteiligt und haben insoweit ein Initiativrecht. Diese Voraussetzung ist beim Gesamtpersonalrat nicht gegeben. Er ist nach dem Mitbestimmungsgesetz nur zuständig für Angelegenheiten, die mehrere in ihm zusammengefasste Dienststellen betreffen und die nicht durch die einzelnen Personalräte und Stufenvertretungen innerhalb ihres Geschäftsbereiches geregelt werden können. Damit sind sämtliche Personalentscheidungen dem Gesamtpersonalrat entzogen, da an den Entscheidungen im Einzelfall nur der zuständige örtliche Personalrat zu beteiligen ist.

Aus den anders gelagerten Aufgaben des Gesamtpersonalrates ergibt sich ein entsprechend reduzierter Unterrichtungsanspruch. Eine generelle Bereitstellung von Personallisten mit Beurteilungsnoten, Eingruppierungsdetails oder Ähnlichem im Hinblick auf die Aufgabenstellung des Gesamtpersonalrates ist nicht erforderlich. Eine Übermittlung von Personalaktendaten kommt allenfalls dann in Betracht, wenn der Gesamtpersonalrat seinen Informationsbedarf im konkreten Fall gegenüber der Dienststelle schlüssig begründet hat.

 

4.1.12    Datenweitergabe im Rahmen einer Beihilfeablöseversicherung

Die Übermittlung von Personalaktendaten an eine private Versicherung zur Durchführung einer Beihilfeablöseversicherung durch den Dienstherrn bedarf der Einwilligung der Betroffenen. Eine Übermittlung von gesundheitsbezogenen Beihilfedaten bedürfte darüber hinaus jeweils einer Einzelfalleinwilligung.

Diese rechtlichen Anforderungen verfahrenstechnisch praktikabel umzusetzen, ist kaum möglich. Mit den kommunalen Spitzenverbänden und der Versorgungsausgleichskasse der Kommunalverbände wurde deshalb eine Lösung erarbeitet, die versicherungsrechtlichen Bedürfnissen entspricht und ohne die Übermittlung von Beihilfedaten auskommt. Gemäß einer an dem Schutzzweck der beamtenrechtlichen Normen ausgerichteten Auslegung des Begriffs Beihilfedaten handelt es sich dabei um Angaben, aus denen sich die Art der gewährten Leistung (z. B. Arztrechnungen oder Rezepte) oder die Art der Erkrankung ergibt. Würden solche Daten für die Durchführung einer Beihilfeablöseversicherung benötigt, müssten Betroffene jeweils nach Erteilung des Beihilfebescheides fallweise in die Datenübermittlung an die Versicherung einwilligen. Die Leistungspflicht der Versicherung wäre von einem aufwendigen Verfahren und einer umfassenden Mitwirkung der Betroffenen abhängig. Eine Übermittlung von Beihilfedaten für Versicherungszwecke musste deshalb von vornherein vermieden werden.

Anders stellte sich die Situation bei der „normalen“ Einwilligung für Personalaktendaten dar. Hier kann bzw. wird die Kommune die Versicherung erst abschließen, wenn der Betroffene seine Einwilligung zur Übermittlung der Daten erteilt hat und damit die Leistungspflicht der Versicherung grundsätzlich gewährleistet ist. Für den Fall des Widerrufs der Einwilligung durch den Betroffenen sollte sich die Kommune gegenüber der Versicherung ein Sonderkündigungsrecht vorbehalten.

Mit der Versicherung konnte einvernehmlich erzielt werden, dass für die Beitragskalkulation die Übermittlung von Personalnummer, anspruchsberechtigter Person (Berechtigter/Ehegatte/Kind), Geburtsjahr, Geschlecht und Krankenversicherungsstatus ausreicht. Für die Leistungsauszahlung wird die Versorgungsausgleichskasse der Kommunalverbände im Auftrag der Kommunen der Versicherung eine quartalsweise Auswertung der aufgelaufenen Beihilfeaufwendungen in Form eines Abrechnungsnachweises, aufgeschlüsselt nach Antragsteller, Ehegatte und beihilfeberechtigten Kindern, zur Verfügung stellen. Damit dürfte jetzt eine praktikable und datenschutzgerechte Lösung für die Durchführung einer Beihilfeablöseversicherung gefunden worden sein.

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