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Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein
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Akteneinsichts- und Auskunftsansprüche nach dem IFG im militärischen Bereich – ausweitbar?

Thilo Weichert

Beitrag für die Tagung „Quo Vadis NATO?“ Herausforderungen für Demokratie und Recht, IALANA Deutsche Sektion, Bremen, 27. April 2013

Als Datenschutzbeauftragter von Schleswig-Holstein und Leiter des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz (ULD) in Kiel bin ich nicht nur für den Schutz der informationellen Selbstbestimmung als Abwehrrecht von Personen gegen das Eindringen in deren Privatsphäre zuständig, sondern auch dafür, dass Einzelnen wie der Öffentlichkeit die Informationen bereitgestellt werden, die zur individuellen und demokratischen Selbstbestimmung nötig sind. Ebenso wie die meisten anderen  Datenschutzaufsichtsbehörden obliegt dem ULD die Durchsetzung des jeweiligen Informationsfreiheitsgesetzes (IFG), also des Gesetzes, das Personen einen Anspruch auf Zugang zu Verwaltungsinformationen zugesteht. Zielsetzung der Informationsfreiheitsgesetze ist es, durch die Kenntnis von Verwaltungsinformationen das exekutive Vorgehen des Staates und damit staatliche Planungen und insbesondere auch staatliche Eingriffe kontrollier- und berechenbarer zu machen. Dies ist wiederum eine Bedingung dafür, die demokratische Teilhabe auszuüben. Der Bedarf an solcher demokratischer Transparenz besteht besonders in individuell wie gesellschaftlich stark bestimmenden Bereichen, zu denen das Militär und die Verteidigungsverwaltung gehören. Es ist daher sinnvoll zu überprüfen, inwieweit das Informationsfreiheitsrecht in Deutschland geeignet ist, demokratische Kontrolle im Militärbereich auszuüben.

Zur Beantwortung dieser Frage soll zunächst ein kurzer Überblick über die Entwicklung des Informationsfreiheitsrechts und dessen verfassungsrechtliche Wurzeln gegeben werden. Ein Blick in die Vereinigten Staaten von Amerika (USA) eröffnet Perspektiven, die sich bisher bei der Anwendung des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes (IFG-Bund) noch nicht erkennen ließen. Abschließend sollen Erwägungen angestellt werden, wie die Kontrollierbarkeit des Militärbereichs mit Hilfe des Informationsfreiheitsrechts verbessert werden kann.

1. Historische und verfassungsrechtliche Wurzeln

Demokratische Kontrolle durch einen Anspruch auf Informationszugang für die Bevölkerung hat ihren Ursprung in den modernen Gesellschaften in Skandinavien und in Nordamerika. Ein solcher gesetzlicher Anspruch wurde in Schweden 1776 mit dem Pressefreiheitsgesetz begründet. Dort dürfen alle offiziellen Dokumente eingesehen werden, die sich in Behördenhänden befinden. Dokumente dürfen nur dann zurückgehalten werden, wenn sie die Sicherheit des Staates, die internationalen Beziehungen oder der persönlichen Integrität schaden können. 1849 wurde in den USA erstmals in Wisconsin dieses Prinzip normativ festgelegt. Seine umfassende nationale Umsetzung fand die Informationsfreiheit in den USA mit dem Freedom of Information Act (FoIA) im Jahr 1966.

In Deutschland gibt es keine entsprechende Tradition der Verwaltungstransparenz. Erste Initiativen hierfür wurden Deutschland durch die Europäische Union (EU) auferlegt, etwa als 1990 eine europäische Umweltinformations-Richtlinie erlassen wurde, die in nationales Recht umgesetzt werden musste. Eine weitere Wurzel der Informationsfreiheit in Deutschland liegt in der friedlichen Revolution in der DDR, die mit dem Anspruch „Wir sind das Volk“ einen gesellschaftlichen und politischen Umbruch bewirkte, Einblick in die Akten des Repressionsinstruments des Ministeriums für Staatssicherheit (Stasi) durchsetzte und in einem relativ frühen Stadium als neues demokratisches Prinzip mehr Transparenz staatlichen Handelns einforderte: 1992 wurde so in Brandenburg in der Landesverfassung Informationsfreiheit festgeschrieben; gesetzlich umgesetzt wurde diese freilich erst 6 Jahre später. Dies war jedoch die Initialzündung für weitere landesgesetzliche Initiativen, etwa 1999 in Berlin und 2000, beeinflusst durch die Nähe zu Skandinavien, in Schleswig-Holstein. Im Jahr 2001 erlegte die EU sich und ihren Organen in einer Transparenzverordnung mehr demokratische Kontrollierbarkeit auf. Der Bund und die deutsche Bundesverwaltung folgten mit dem IFG-Bund erst 2006. In einigen Bundesländern, insbesondere im Süden, besteht bis heute noch kein IFG. Derweil geht die Entwicklung im Norden weiter voran. Bisher bestand das Prinzip der Informationsfreiheit darin, dass Verwaltungsdaten auf Antrag offengelegt werden mussten. Nachdem schon in Berlin und in Bremen erste Ansätze zur Verpflichtung von Veröffentlichung von Verwaltungsdaten – ohne vorangegangenen Antrag – realisiert waren, gab sich Hamburg, ausgelöst durch eine Volksinitiative, 2012 ein Transparenzgesetz, in dem eine solche Veröffentlichungspflicht zum Prinzip erhoben wurde (Hamburgisches Transparenzgesetz, Hmb GVBl. 2012, S. 271). Technisch möglich wurde bzw. ist dies durch das Internet, über das praktisch unbegrenzt Informationen an einen unbegrenzten Adressatenkreis bereitgestellt werden können.

Eine verfassungsrechtliche Grundlage fand das Prinzip der Verwaltungstransparenz gegenüber der Allgemeinheit erst in allerjüngster Zeit. So regelt Art. 42 der 2009 in Kraft getretenen Europäischen Grundrechte-Charta (EUGRCh): „Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat haben das Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der Union, unabhängig davon, in welcher Form diese Dokumente erstellt werden.“

Abgesehen von der erwähnten Verfassungsregelung in Brandenburg gibt es in Deutschland keine entsprechenden verfassungsrechtlichen Vorgaben. Vielmehr beschränkt sich Art. 5 Grundgesetz (GG) auf die Gewährleistung der Meinungsfreiheit, der Pressefreiheit und des Rechts, „sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten“ (vgl. auch Art. 11 EUGRCh). Einen Anspruch auf Information gibt es – abgeleitet aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) und im Kontext der Grundrechte auf Privatheit und Datenschutz (vgl. Art. 7, 8 EUGRCh) – nur in Bezug auf die personenbezogenen Daten zur eigenen Person. Selbstverständlich bestehen die Auskunftsansprüche für Betroffene bzw. für die Allgemeinheit nicht uneingeschränkt. Entgegengehalten werden können sowohl die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen als auch individuelle Grundrechte, z. B. das Eigentumsgrundrecht (Art. 14 GG, Art. 17 EUGRCh). Ein individuelles „Grundrecht auf Sicherheit“, das der Staat einem Auskunftsersuchen entgegenhalten könnte, ist auf nationaler Ebene nicht anerkannt und lässt sich auch nicht aus Art. 6 EUGRCh ableiten.

2. Vorbild USA

In den USA wird der FoIA in allen denkbaren Bereichen zur Anwendung gebracht. Insbesondere Journalisten berufen sich hierauf, um an nicht-öffentliche Informationen zu gelangen. Fast alle Pulitzer-Preisträger profitierten von dem Zugangsrecht. Im Zuge des Watergate-Skandals wurde das Gesetz im journalistischen Interesse noch verbessert. Es verpflichtet – bis auf den Mitarbeiterstab des Präsidenten – alle Exekutivorgane des Bundes, Unterlagen auf schriftlichen Antrag jedem Bürger zugänglich zu machen. 1991 gingen fast 600.000 Anträge ein. Das Verteidigungsministerium hatte allein 130.000 Anträge zu bearbeiten. In 88% aller Fälle wurden Unterlagen zugänglich gemacht. Journalisten müssen – anders als private Antragsteller – keine Bearbeitungsgebühr bezahlen. Enthüllt wurden so die große Zahl von US-Soldaten, die im Golfkrieg aus Versehen von eigenen Leuten erschossen wurden, oder die Atombombenversuche in Nevada, bei denen US-Soldaten absichtlich hoher Strahlung ausgesetzt wurden. Informationen über das aus Verteidigungsgründen betriebene weltweite Abhörsysteme Echelon wurden ebenso bekannt wie Details über die Mittelamerikapolitik der USA. 1985 gründeten Journalisten in Washington DC das National Security Archive mit Hilfe mehrerer Stiftungen als Sammelstelle für Regierungsdokumente zur Außen- und Sicherheitspolitik. Dort stellen zwei bis drei Dutzend hauptamtliche Mitarbeitende systematisch FoIA-Anträge, sammeln Dokumente und erschließen diese in einem umfangreichen Archivierungssystem. Unter den Regierungen von Reagan und Bush wurde der FoIA zunehmend restriktiver gehandhabt (Schulzki-Haddouti, Zur Lage der Informationsfreiheit in Europa, www.trend.infopartisan.net/ in Europa, www.trend.infopartisan.net/trd0301/t300301.html).

3. IFG-Bund

Das seit dem 1.1.2006 in Kraft befindliche Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG-Bund) gewährt nach § 1 Abs. 1 jedem „gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen“. Hierzu gehören grds. auch die Militärbehörden und das Verteidigungsministerium. Versuche im Gesetzgebungsverfahren, diese generell vom Anwendungsbereich auszunehmen, blieben erfolglos. § 3 IFG-Bund regelt jedoch den „Schutz von besonderen öffentlichen Belangen“ und nimmt vom Anspruch auf Informationszugang aus,

„1. wenn das Bekanntwerden der Informationen nachteilige Auswirkungen haben kann auf

  1. internationale Beziehungen,
  2. militärische und sonstige sicherheitsempfindliche Belange der Bundeswehr,
  3. Belange der inneren oder äußeren Sicherheit, …
  4. Maßnahmen zum Schutz vor unerlaubtem Außenwirtschaftsverkehr …

3. wenn und solange a) die notwendige Vertraulichkeit internationaler Verhandlungen … beeinträchtigt werden, …

7. bei vertraulich erhobener oder übermittelter Information, soweit das Interesse des Dritten an einer vertraulichen Behandlung im Zeitpunkt des Antrags auf Informationszugang noch fortbesteht …

§ 4 IFG-Bund regelt den „Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses“ und ermöglicht die Antragsablehnung, „soweit und solange durch die vorzeitige Bekanntgabe der Informationen der Erfolg der Entscheidung oder bevorstehender behördlicher Maßnahmen vereitelt würde“. Dies gilt regelmäßig nicht für „Ergebnisse der Beweiserhebung und Gutachten oder Stellungnahmen Dritter“. Gemäß § 5 werden personenbezogene Daten geschützt, wobei eine Interessenabwägung erfolgen muss. § 6 schützt das geistige Eigentum und Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse.

§ 7 regelt die Behandlung der Anträge. Auskünfte können mündlich, schriftlich oder elektronisch erteilt werden. Der Informationszugang soll innerhalb eines Monats erfolgen. Bei Antragsablehnung ist nach § 9 der Widerspruch und die Verpflichtungsklage zulässig. Eine Veröffentlichungspflicht besteht auf Bundesebene nur bzgl. Organisations- und Aktenplänen ohne Angabe von personenbezogenen Daten; die Behörden sollen „Verzeichnisse führen, aus denen sich die vorhandenen Informationssammlungen und -zwecke erkennen lassen. Die Kontrolle der Einhaltung des IFG-Bund obliegt nach § 12 dem Bundesbeauftragten für (den Datenschutz und) die Informationsfreiheit (BfDI), an den sich jeder wenden kann, „wenn er sein Recht auf Informationszugang nach diesem Gesetz verletzt sieht“.

4. Praxiserfahrungen

Während sich in anderen Verwaltungsbereichen schon eine umfassende Informationspraxis entwickelt hat, gilt dies nicht für den militärischen Bereich. So mussten Sponsoren des Bundesministeriums für Verteidigung preisgegeben werden; die eigene Gesundheitsakte in einem Wehrersatzamt sowie spezifische dienstliche E-Mails mussten herausgegeben werden. Auskunftspflichtig waren auch einzelne Baumaßnahmen der Bundeswehr sowie Organisations- und Aktenpläne, soweit diese nicht als Verschlusssache eingestuft waren (Tätigkeitsberichte des BfDI zur Informationsfreiheit, 1. TB 2006/2007, Kap. 4.5.1, 4.9; 2. TB 2008/2009, Kap. 4.1, 4.12; 3. TB 2010/2011, Kap. 5.9).

Militärpolitisch relevante Fragestellungen waren – soweit ersichtlich – bisher nicht Gegenstand von öffentlichen Auseinandersetzungen zum Informationszugang. Grundsätzlich ist aber nicht ausgeschlossen, insofern das IFG-Bund zu nutzen, etwa um Auskunft über illegale Rüstungslieferungen zu erhalten. Allein die Einstufung eines Vorgangs als Verschlusssache genügt nicht, um eine Ablehnung zu rechtfertigen; vielmehr muss die Einstufung zu Recht erfolgt sein (Mecklenburg/Pöppelmann, IFG, 2006, S. 50, 62ff.). Der als Ausnahmegrund im Gesetz erwähnte Begriff der „militärischen Belange der Bundeswehr“ schließt nicht sämtliche Vorgänge des Verteidigungsministeriums, schon gar nicht die „zivile“ Verwaltung ein, sondern setzt eine konkrete Beeinträchtigung der militärischen Handlungsmöglichkeiten der Bundeswehr voraus. Sollen Belange der inneren und äußeren Sicherheit eine Auskunftsablehnung rechtfertigen, so muss insofern die Funktionstüchtigkeit staatlicher Einrichtungen, etwa des militärischen Nachrichtendienstes, beeinträchtigt sein. Pauschale Ablehnungen sind vom Gesetz nicht erlaubt; nötig ist in jedem Fall eine Abwägung zwischen den Informationsinteressen der Öffentlichkeit und spezifischen Geheimhaltungsinteressen.

5. Politische Erwägungen

Die Möglichkeiten zur Nutzung des IFG für mehr Transparenz im Militärbereich wurden in Deutschland bisher nicht ansatzweise ausgeschöpft. Angesichts des Umstandes, dass es sich bei den Ausnahmetatbeständen des Gesetzes um interpretationsbedürftige und -fähige unbestimmte Rechtsbegriffe handelt, kann bei jedem Zugangsersuchen um die Informationsfreiheit „gekämpft“ werden. Die Geheimhaltungsbedürftigkeit kann im jeweiligen konkreten Fall politisch wie rechtlich spezifisch hinterfragt werden. Die öffentliche Inanspruchnahme des IFG in diesem Bereich kann schon als solcher als politischer Vorgang verstanden und kommuniziert werden, der die demokratische Debatte in einem der letzten Arkanbereiche der deutschen Politik einfordert.

Dass dabei auch konkrete Erkenntnisse nicht nur über die Auskunftsbereitschaft des Militärs, sondern über militärische Belange selbst erlangt werden können, zeigen die teilweise positiven Erfahrungen in den USA. Die dortigen Beispiele demonstrieren zugleich anschaulich, dass sich die Gewährung von Informationsfreiheit immer in einem öffentlichen Konfliktbereich abspielt, der von der öffentlichen Diskussion mitbestimmt wird. Die Regelungen des IFG-Bund sind geeignet, eine erheblich weiter gehende Transparenz im Militärbereich zu realisieren als sie heute besteht. Dies schließt natürlich nicht aus, dass durch eine Öffnung der Veröffentlichungstatbestände bzw. eine Einschränkung der Ausnahmetatbestände noch mehr Transparenz auch im Militärbereich geschaffen werden kann. In jedem Fall förderlich wäre und inzwischen generell geboten ist, die Informationsfreiheit durch eine Aufnahme in der Verfassung materiell und prozedural zu stärken und somit ein grundgesetzliches Gegengewicht zu schaffen gegen die Bewahrung der staatlichen und der militärischen Arkanbereiche und für mehr demokratische Teilhabe.

Dr. Thilo Weichert ist Landesbeauftragter für Datenschutz Schleswig-Holstein und damit Leiter des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz, Kiel