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Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein
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Argumentationspapier des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) vom 26.04.2006

Der Autofahrer bald unter elektronischer Totalkontrolle?
- Gründe für ULD wie ADAC gegen das Kfz-Kennzeichen-Scanning -

Thilo Weichert

Die Landesregierung Schleswig-Holstein hat beschlossen, das Polizeirecht des Landes zu novellieren. In dem "Entwurf eines Gesetzes zur Anpassung gefahrenabwehrrechtlicher und verwaltungsverfahrensrechtlicher Bestimmungen” (GE) vom 07.03.2006 sind weit reichende neue Befugnisse für die Polizei vorgesehen, u.a. das sog. Kfz-Kennzeichen-Scanning (Landtagsdrucksache - LT-Drs. 16/670). In einem Argumentationspapier vom 15.02.2006 nennt der Innenminister des Landes die Gründe für die neuen Befugnisse: Die Mobilität von Personen habe sich erhöht; die Organisation der Kriminalität sei grenzüberschreitend, professioneller und gewaltbereiter geworden; der internationale Terrorismus organisiere sich anders als noch vor Jahren (ArgP. S. 3). Neue Überwachungsmethoden müssten eingeführt oder bisherige erweitert werden. Viele dieser neuen Polizeimethoden richten sich nicht gegen Straftatverdächtige oder Störer, sondern erfassen Menschen, die zum falschen Zeitpunkt am falschen Ort sind oder die falschen Eigenschaften haben. Diese "Jedermann-Kontrollen” sind z.B. die Rasterfahndung, die anlassunabhängige Fahndung (Schleierfahndung), die Videoüberwachung und eben das Kfz-Kennzeichen-Scanning.

Das Kfz-Kennzeichen-Scanning ist eine Maßnahme, unter der sich wenige Menschen etwas Konkretes vorstellen können. Sie betrifft schon heute die Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger des Landes; dies wird in Zukunft noch im größeren Maße gelten. Zum Zweck der LKW-Autobahnmaut-Erfassung wird sie bisher in Deutschland praktiziert. Mit dem neuen Polizeirecht würden auch PKW-Halter direkt und persönlich mit dieser Methode konfrontiert: Die Polizei soll künftig mit Hilfe von Videokameras automatisch Kfz-Kennzeichen erfassen und mit polizeilichen Datenbeständen abgleichen dürfen zwecks Gefahrenaufklärung und Beweissicherung.

Die geplante Regelung (§ 184 Abs. 5 Landesverwaltungsgesetz - LVwG) hat folgenden Wortlaut:

"Die Polizei kann bei Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum nach diesem Gesetz und anderen Gesetzen personenbezogene Daten durch den offenen Einsatz technischer Mittel zur elektronischen Erkennung von Kraftfahrzeugkennzeichen zum Zweck des automatisierten Abgleichs mit dem Fahndungsbestand erheben. Eine verdeckte Datenerhebung ist nur zulässig, wenn durch die offene Datenerhebung der Zweck der Maßnahme gefährdet würde. Sofern auf das abgefragte Kennzeichen keine Fahndungsnotierung besteht, sind die gewonnenen Daten unverzüglich zu löschen. Besteht zu dem abgefragten Kennzeichen eine Fahndungsnotierung, gilt Absatz 4 Satz 3 bis 5 entsprechend”.

Der Verweis am Ende des Absatzes bedeutet, dass eine Löschung der Daten nicht erfolgt, "wenn sie zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung benötigt werden oder Tatsachen dafür sprechen, dass die Person künftig vergleichbare Straftaten ... begehen wird. Die Zweckänderung der Daten muss im Einzelfall festgestellt und dokumentiert werden. Für die Unterrichtung gilt § 186 Abs. 4 und 5 entsprechend.”

In § 186 Abs. 4 und 5 LVwG wird geregelt, dass die Betroffenen grds. unterrichtet werden müssen, nicht aber, wenn die Unterrichtung "nur mit unverhältnismäßigen Ermittlungen möglich wäre oder überwiegende schutzwürdige Belange anderer Betroffener entgegenstehen”. Die weiteren Regelungen enthalten weitere Ausnahmen von der Unterrichtung und Verfahrensregelungen.

Die Geltungsdauer der Vorschrift soll zunächst auf zwei Jahre befristet werden (Art. 5 S. 2 GE). Im Lichte der gesammelten und bewerteten Erfahrungen soll "zu gegebener Zeit” über die Verlängerung entschieden werden.

Die Bewertung des Innenministers

Die Begründung des Gesetzentwurfes und der Innenminister bagatellisieren die geplante Regelung. So heißt es im Entwurf: "Der automatisierte Abgleich mit dem Fahndungsbestand ist kein weitergehender Rechtseingriff als der, der ohnehin bereits bei einer Kontrolle auf herkömmlichem Wege zulässig ist” (Begr. S. 39). Der Innenminister sieht keine grundrechtlichen Probleme: "Wenn man den Mini-Eingriff in Grundrechte Unbeteiligter bei der automatischen Kennzeichenerfassung während des allein maschinell in Sekundenschnelle ablaufenden Abgleichs mit dem Fahndungsbestand als datenschutzrechtliches Problem sieht, dann ist es ein Denkfehler... Für den Unbeteiligten, dessen Kennzeichen nur kurz ausgelesen und dann mangels Treffers im Apparat schon gleich wieder gelöscht wird, ist es egal, ob auf dem Fahndungsband neben dem Mörder, dem Geiselnehmer, dem Entführer oder dem organisierten Opiumhändler auch nach dem Kennzeichen des gewerbsmäßigen Autoschiebers gesucht wird” (ArgP. S. 18).

Als Beispiel für die Wirkweise und Sinnhaftigkeit des Kfz-Kennzeichen-Scanning beschreibt der Innenminister einen (fiktiven) bewaffneten Bankraub: Die Täter seien mit einem Kfz, dessen Kennzeichen nur zum Teil bekannt ist, in unbekannte Richtung mit Beute und einer Geisel auf der Flucht. Das Kennzeichenfragment werde in den elektronischen Fahndungsbestand eingestellt. Passiert das flüchtige Fahrzeug nun eine ohnehin gerade eingerichtete elektronische Kontrollstelle, so "erfolgt die Treffermeldung, so dass das Fluchtfahrzeug gezielt von Polizeikräften gestellt werden kann. Alle anderen Fahrzeugkennzeichen, die ebenfalls gescannt wurden, werden sofort nach dem automatischen Abgleich mit dem Fahndungsbestand aus dem Datenbestand gelöscht” (ArgP. S. 15).

Was bedeutet die Regelung wirklich?

Des Innenministers Beispiel kann nicht überzeugen. Wäre es so einfach, ein Geiselnehmerfahrzeug, das man aus dem Blick verloren hat, wieder zu orten und den Täter dingfest zu machen, und wären da keine Nebenwirkungen, wer wollte gegen das Kfz-Kennzeichen-Scanning sein. Dass gerade zufällig eine elektronische Kontrolle in der Nähe der fiktiven Geiselnahme erfolgt, wäre entweder ein Zufall oder ein Effekt einer umfassenden systematischen Kontrolle an vielen Orten in Schleswig-Holstein und rund um die Uhr. Fragwürdig an dem Beispiel des Innenministers ist zudem die Besonderheit, dass nur ein Kennzeichen-Fragment bekannt sein soll, z.B. "KI - EL ????”: Bei dem Scanning würde nicht nur das Geiselauto zum Treffer, sondern jedes Auto, dessen Kennzeichen ebenso beginnt - betroffen wären also hunderte unverdächtige Kfz. Diese würden evtl. polizeilich verfolgt, zu stoppen versucht... Bei den falsch verdächtigten Kfz wäre dies nicht nur eine aufwändige, sondern auch eine gefährliche Maßnahme. Gesetzt den Fall, der falsch verdächtigte Autofahrer fühlte sich bedroht und flüchtet, die Polizei sieht nur eine Möglichkeit, das Auto zu stoppen... Statt fiktiver Geschichten sollte genau betrachtet werden, was der Regelungsvorschlag enthält, welche Möglichkeiten und welche Gefahren er mit sich bringt. Dies soll im Folgenden erfolgen:

Grundlageninformationen

Mit der Feststellung des Kfz-Kennzeichens können drei Ziele verfolgt werden: die Identifizierung 1. eines gesuchten Fahrzeugs, 2. eines gesuchten Kfz-Halters oder 3. eines gesuchten Kfz-Führers, von dem man vermutet, dass er das gesuchte Kfz führt. Da in den Fällen 2 und 3 das Kfz nur Mittel zum Zweck ist und es sein kann, dass eine andere Person als die gesuchte das Kfz führt, spricht man, da nur annäherungsweise eine Identifizierung möglich ist, hier von "approximativer Identitätsfeststellung”. Ergänzend zu dieser unsicheren Identifizierung erfolgt beim Kfz-Kennzeichen-Scanning die Speicherung folgender Angaben: Ort, Zeitpunkt des Antreffens und i.d.R. die Fahrtrichtung.

Die Daten von sämtlichen bundesdeutschen Kfz-Kennzeichen und von den dazu gehörenden Kfz-Haltern sind im zentralen Fahrzeugregister beim Kraftfahrtbundesamt (KBA) gespeichert (§ 31 Straßenverkehrsgesetz - StVG) und dort elektronisch für die Polizei zur Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten sowie zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie für weitere Zwecke direkt abrufbar ( §§ 35 f. StVG).

Wann, wo und wie lange soll die Maßnahme künftig zulässig sein?

Als Voraussetzung für die Durchführung der Maßnahme nennt der Entwurf die "Kontrolle im öffentlichen Verkehrsraum nach diesem Gesetz und anderen Gesetzen”. Verkehrskontrollen sind nach § 36 Abs. 5 S. 1 Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) jederzeit und an jedem Ort möglich. Aber auch, wenn es nicht um Verkehrskontrollen geht, hätte die Polizei das Recht zur anlasslosen Kontrolle z.B. mit der derzeit geplanten Schleppnetz-Fahndungsregelung, "soweit polizeiliche Lageerkenntnisse dies rechtfertigen”, sowie zur "vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung” (§ 180 Abs. 3 Nr. 1, 2 LVwG-E). Es muss also kein bewaffneter Bankraub mit Geiselnahme erfolgt sein. Es würde vielmehr der kaum überprüfbaren Entscheidung der Polizei unterliegen, wo, wie lange und in welchem Umfang vom Kfz-Kennzeichen-Scanning Gebrauch gemacht wird. Der Entwurf schließt nicht aus, dass die Maßnahme wirklich rund um die Uhr und an sehr vielen Orten im Lande gleichzeitig durchgeführt wird.

Der generelle Verweis auf das LVwG oder sonstige Gesetze ist zu unbestimmt und nicht normenklar. Die neue Regelung verfolgt offensichtlich als Zielsetzung nicht nur die Identifizierung von Kfz-Kennzeichen bzw. von Kfz, sondern die Kontrolle der im Verkehr befindlichen Personen. Dies gilt in jedem Fall für die polizeirechtliche Identitätsfeststellung (§ 181 Abs. 3 LVwG-E), aber auch für die polizeiliche oder die strafprozessuale Schleppnetzfahndung (§ 163d Strafprozessordnung - StPO), Maßnahmen der polizeilichen Beobachtung (§ 163e StPO), der längerfristigen Observation (§ 163f StPO) oder der Jedermannkontrolle nach § 111 StPO. Da der Gesetzentwurf die anzuwendenden Kontrollregelungen nicht benennt, ist nicht auszuschließen, dass auf weitere Normen zurückgegriffen wird, um das Kfz-Kennzeichen-Scanning im konkreten Einzelfall zu begründen.

Muss die Polizei die Maßnahme erkennbar machen?

Grundsätzlich unterstellt der Entwurf, dass der Einsatz der technischen Mittel offen erfolgen soll. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Autofahrer einige hundert Meter vor der Kontrollstelle auf die Maßnahme hingewiesen werden müssten. Offen bedeutet hier - offensichtlich - "nicht verdeckt” bzw. nicht geheim. Die heute schon praktizierten Geschwindigkeitskontrollen oder der Einsatz von Rotlichtkameras erfolgt auch "offen”, auch wenn deren repressive Wirkung nur dann richtig zum Tragen kommt, wenn sie zunächst nicht erkannt werden. Angesichts der Vielzahl der Videokameras, die inzwischen an Straßen, z.B. zur Verkehrsüberwachung oder zur Mauterhebung, angebracht sind, ist mit dem "offenen Einsatz” kein substanzieller Gewinn an informationeller Selbstbestimmung für die Autofahrer zu erreichen.

Aber auch die gezielt "verdeckte” Kennzeichenkontrolle ist erlaubt, "wenn durch die offene Datenerhebung der Zweck der Maßnahme gefährdet würde”. Möchte also die Polizei - aus welchen trifftigen Gründen auch immer - unerkannt bleiben, so kann sie die Kennzeichenerfassung beliebig tarnen.

Für welche Zwecke ist der Kfz-Kennzeichen-Abgleich erlaubt?

Der Gesetzentwurf erlaubt die Maßnahme "zum Zwecke des automatisierten Abgleichs mit dem Fahndungsbestand” Entgegen dem ersten Eindruck ist der Begriff "Fahndungsbestand” gesetzlich nirgendwo definiert. Nach Ziff. 1.2 der Polizeidienstvorschrift (PDV) 384.1, also einer polizeiinternen Regelung - umfasst der Begriff "Fahndung” alle Maßnahmen, die der planmäßigen Suche nach Personen (Personenfahndung) und Sachen (Sachfahndung) im Rahmen der Strafverfolgung und zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienen. Erlaubt würde der Abgleich mit allen Fahndungssystemen, die heute oder in der Zukunft bestehen, wenn dieser Abgleich sinnvoll erscheint. Eine weiter gehende rechtliche Eingrenzung sieht der Gesetzentwurf nicht vor.

Relevant sind aktuell v.a. das nationale INPOL-Fahndungssystem sowie das europäische Schengener Informationssystem (SIS). Dort wird gesucht nach Straftätern, vermissten Personen und gestohlenen Kfz. Weiterhin gibt es die Maßnahme der polizeilichen Beobachtung, bei der eine gesuchte Person nur registriert wird, ohne dass sie angehalten werden müsste, um von dieser Person ein Bewegungsprofil zu erstellen (§ 163e StPO). Im Fahndungsbestand werden weiterhin alle Ausländerinnen und Ausländer geführt, deren Aufenthalt in Deutschland unbekannt ist oder die zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sind (§ 50 Abs. 7 AufenthG, § 66 AsylVfG, Art. 96 Abs. 3 SDÜ). Derzeit gibt es in INPOL allein ca. 500.000 solcher asyl- bzw. ausländerrechtlicher Ausschreibungen. § 187 LVwG enthält eine ausdrückliche Regelung zur Ausschreibung für Gefahrenabwehrzwecke, die die abrufbare Speicherung auch vom amtlichen Kfz-Kennzeichen vorsieht.

Die Regelung beschränkt sich nicht auf den Abgleich mit der INPOL- und SIS-Fahndungsspeicherungen, denen eine gesetzlich normierte Ausschreibung zu Grunde liegen muss. Vielmehr genügt jeder erdenkliche Fahndungsbestand. Dieser kann grds. z.B. der Suche nach Falschparkern oder der sonstigen Verfolgung von (Straßenverkehrs-) Ordnungswidrigkeiten dienen. Möglich wäre auch die Fahndung nach Kfz, deren Halter Bußgeldforderungen oder auch sonstige öffentlich-rechtliche Forderungen noch nicht beglichen haben. Gesucht werden kann z.B. gemäß § 5 AZRG im Ausländerzentralregister (AZR) mit Hilfe von Polizeikontrollen nach ausländischen Kindern, die der Schulpflicht nicht nachkommen.

Wie groß ist die Gefahr der Kennzeichen-Verwechslung?

Wie bei allen Mustererkennungsverfahren ist die Erkennungsrate beim Kfz-Kennzeichen-Scanning nie 100%. Bei marktüblichen Systemen im Masseneinsatz, z.B. bei der seit 2003 praktizierten Mauterhebung in der Londoner Innenstadt, liegt die Erkennungsrate bei ca. 90%. Fehler haben ihre Ursachen teilweise in der Begrenztheit der technischen Methode, aber auch in äußeren, technisch nicht behebbaren Umständen, z.B. der Verschmutzung der Kennzeichen oder optischen Täuschungen durch unerwünschte Lichteffekte, z.B. bei Nässe oder starker Sonneneinstrahlung.

Sollte durch technische Verbesserungen die Fehlerrate verringert werden, so wird sie nie vollständig beseitigt werden können. Die Konsequenz ist nicht nur die Nichterkennung eines Kennzeichens, es kann auch zu einer Falscherkennung kommen. Diese führt dann u.U. zu einer unberechtigten Verdächtigung eines Kfz bzw. von dessen Halter.

Eine Falschidentifizierung kann von Kriminellen oder auch nur von Lausbuben gezielt beabsichtigt werden: Wollen diese eine falsche Spur legen, so verwenden sie das gefälschte Kennzeichen eines anderen Kfz. Fälschungssichere Kennzeichen wird es auch in Zukunft nicht geben.

Wie kommt es zum "Trefferfall” und was bedeutet dieser?

Vor einem Treffer in einem Fahndungsdatenbestand erfolgen mehrere datenschutzrechtlich relevante Prozesse: die Erfassung des Bildes (Datenerhebung), die Umwandlung des Videobildes in einen Text aus Buchstaben und Zahlen per Mustererkennungsverfahren (Datenveränderung), die Speicherung dieser Daten und deren Übermittlung mit darauf folgendem Datenabgleich (Datennutzung). Die Rückmeldung des "Treffers” ist eine weitere Datenübermittlung an die erhebende Stelle.

Danach sind drei mögliche Alternativen denkbar: 1. Entweder wird die Lokalisierung des Kfz nur zur Kenntnis genommen und weiter gespeichert (z.B. im Rahmen der polizeilichen Beobachtung). 2. Möglich ist weiterhin, dass die Feststellung ein spezielles Verfahren auslöst, z.B. ein Straf- oder ein Bußgeldverfahren, oder dass die Daten hierfür genutzt werden. Hierfür ist regelmäßig eine Halterabfrage beim Kraftfahrtbundesamt notwendig. 3. Wird das Kfz - z.B. für die unmittelbare Gefahrenabwehr - sofort gesucht, so soll sich an die Treffermeldung ein direktes Eingreifen der Polizei anschließen, d.h. z.B. das Verfolgen, das Anhalten, die Überprüfung des Kfz und des Führers, die Durchsuchung. Das Kfz-Kennzeichen-Scanning ist also eine Maßnahme, die - erheblich stärker eingreifende - weitere Maßnahmen zur Folge haben soll. Diese sind i.d.R. mit einer weiteren Speicherung in einem EDV-System verbunden sowie in vielen Fällen auch mit direkten körperlichen Maßnahmen.

Bringt das Kfz-Kennzeichen-Scanning wirklich etwas zur Bekämpfung schwerer Kriminalität?

Es sind bis heute nur wenige seriösen Untersuchungen bekannt, inwieweit das Kfz-Kennzeichen-Scanning einen wirksamen Beitrag zur Bekämpfung schwerer Kriminalität und großer Gefahren darstellt (vgl. Boos, S. 45 ff.). Es scheint plausibel zu sein, dass die Maßnahme im Bereich der schweren organisierten Kriminalität ineffektiv ist. Sie ist allenfalls geeignet, bei der Aufklärung von Bagatellen, von mittlerer sowie von Spontan-Kriminalität Erfolge zu erzielen. Der Beitrag der Maßnahme zur Gefahrenabwehr ist, wie oben dargestellt, sehr stark dem Zufall überlassen. Organisierte Kriminelle und bewusste Störer werden sich auf die neue Maßnahme einstellen und z.B. Kennzeichen fälschen oder unlesbar machen.

Speicherung, Nutzung, Zweckänderung und Löschung

Die im Rahmen des Kfz-Kennzeichen-Scanning erlangten und über den Abgleich angereicherten Daten, die nicht gelöscht wurden, dürfen zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung oder zur Gefahrenabwehr verwendet werden. Im Straftatenbereich gibt es nach dem Gesetzentwurf überhaupt keine Bagatellgrenze. Für die präventive Speicherung genügt, dass irgendwie geartete Tatsachen dafür sprechen, dass die geprüfte Person künftig Straftaten oder nicht unerhebliche Ordnungswidrigkeiten begehen wird. Die weitere Speicherung muss nichts mit dem ursprünglichen Anlass der Maßnahme und nichts mit der Fahndungsspeicherung zu tun haben. Die Zweckänderung der Daten ist im Einzelfall zu dokumentieren. Damit wird die Weiternutzung der Daten nur für den Bagatellbereich von Ordnungswidrigkeiten, in dem die Polizei ohnehin nicht tätig würde, ausgeschlossen. Der Begriff der Ordnungswidrigkeit von erheblicher Bedeutung unterhalb der Straftatenschwelle ist unbestimmt und in der Praxis kaum konkretisierbar.

Unterrichtung

Durch die Ausnahmen von der Unterrichtungspflicht ist nicht gewährleistet, dass die Betroffenen von der weiteren Speicherung der erlangten Daten erfahren.

Ist die automatisierte Erkennung nichts anderes als eine Vereinfachung bisheriger konventioneller Praktiken?

Die Begründung des Gesetzentwurfes behauptet, das neue Kfz-Kennzeichen-Scanning habe gegenüber der bisherigen Praxis keine weitergehende Eingriffsintensität. Diese Behauptung ist nicht richtig. Wäre sie richtig und geht man davon aus, dass die bisherige Praxis zulässig ist, so bestünde überhaupt keine Notwendigkeit für die geplante Regelung. Diese Notwendigkeit besteht aber, weil bisher nur im begründeten Einzelfall Kfz-Kennzeichen erhoben und abgeglichen wurden. Künftig sollen aber zunächst einmal die Kennzeichen aller Autos, die eine bestimmte Straße passieren, erhoben werden.

Die neue Dimension wird durch die Technik möglich: Marktübliche Systeme sind in der Lage, 3.000 Kfz-Kennzeichen pro Stunde zu erkennen, selbst wenn die Autos mit einer Geschwindigkeit von 160 km/h passieren. Die Wirkung der automatisierten Videoüberwachung, bei der die Bilder nicht nur übertragen und aufgezeichnet, sondern zugleich analysiert und abgeglichen werden, wäre mit konventionellen Methoden nicht zu erzielen. Es ist inzwischen rechtlich unstreitig, dass Erhebung, Übermittlung, Analyse und Abgleich der Daten jeweils einen legitimationsbedürftigen eigenständigen Grundrechtseingriff darstellen. Gegenüber einer Überprüfung durch Polizeibeamte, also durch Menschen, kommt hinzu, dass die Maßnahme eine automatisierte Entscheidung zur Folge haben kann, z.B. über die Durchführung eines Bußgeldverfahrens. Bei derartigen Verfahren ist erhöhte Transparenz, die Möglichkeit der individuellen Korrektur und ein verbesserter Rechtsschutz nötig (vgl. § 6a Bundesdatenschutzgesetz - BDSG - bzw. Art. 15 Europäische Datenschutz-Richtlinie).

Verfassungsrechtliche Anforderungen

Das Kfz-Kennzeichen-Scanning ist eine sog. anlassunabhängige Maßnahme; sie trifft einen Betroffenen, ohne dass er hierfür ein Anlass gegeben hätte, oder dass die Maßnahme durch eine konkrete Straftat oder Gefahr veranlasst wurde. Der Mensch hat nach der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte grds. ein Recht in Ruhe gelassen, d.h. auch, nicht elektronisch erfasst zu werden. Eine voraussetzungslose Überwachung ist im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung nur unter engen Bedingungen und zum Schutz hoher Güter zulässig (BVerfG NJW 2000, 61 f.; NJW 2005, 1340 f.; NJW 2005, 2610 ff.; VerfG MV LKV 2000, 149).

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat in seiner Rechtsprechung mehrfach klargestellt, dass eine Datenverarbeitung auf Grund eines "bloßen Betriebsverdachts”, "ins Blaue hinein” und "auf Vorrat” mit unserem Grundgesetz nicht vereinbar ist, insbesondere wenn die erlaubende Rechtsvorschrift nicht normenklar und bestimmt die materiellen und prozessualen Anforderungen sowie die Rechtsfolgen benennt (BVerfG NJW 1977, 1492; NJW 1984, 419).

Diesen Anforderungen genügt die geplante Regelung nicht, weil für das Kfz-Kennzeichen-Scanning praktisch keine materiellen und prozessualen Beschränkungen vorgesehen sind. Die Maßnahme ist für die Bekämpfung schwerer Straftaten nicht geeignet und dient nach dem Wortlaut des Gesetzestextes schon der Abwehr einfacher Gefahren und der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten. Wegen des Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist daher die geplante Regelung verfassungswidrig.

Die Maßnahme steht doch schon im Koalitionsvertrag!

Das Kfz-Kennzeichen-Scanning ist im Koalitionsvertrag von SPD und CDU von 2005 zwischen den Regierungsparteien in Schleswig-Holstein vereinbart worden. Dort heißt es: "In einem Modellversuch werden wir erproben, ob Systeme für die automatische Erkennung von Kraftfahrzeugkennzeichen einen Beitrag zur Stärkung der inneren Sicherheit leisten können und dazu eine auf zunächst zwei Jahre befristete Ermächtigung in das Landesverwaltungsgesetz aufnehmen” (Zeilen 2071-2074). Dies bedeutet aber nicht, dass die Regierung und der Landtag gar nicht anders kann, als diese Maßnahme zu beschließen. Der Koalitionsvertrag ist kein Gesetz. Er ist eine politische Absichtserkärung, die innerhalb kürzester Zeit ohne wissenschaftliche Begleitung und ohne rechtliche Abklärung kurzfristig ausgehandelt wurde. Es gibt viele Verabredungen in Koalitionsverträgen, die bis zum Ende einer Legislaturperiode nicht umgesetzt worden sind. Nicht umgesetzt werden sollten Maßnahmen, die sich bei näherer Betrachtung und ausführlicher Erörterung als falsch und unsinnig erweisen. Nicht umgesetzt werden dürfen solche, die gegen die Verfassung verstoßen.

Erprobungszeit zwei Jahre

Man könnte meinen, die Regelung zum Kfz-Kennzeichen-Scanning wäre gar nicht so problematisch, weil sie auf zwei Jahre begrenzt ist (Art. 5 GE). Leider gibt es Gründe, dies anders zu bewerten: Eine Befristung macht nur Sinn, wenn parallel zur Anwendbarkeit der Regelung eine Evaluation, d.h. eine wissenschaftliche Untersuchung über die positiven und negativen Effekte der Regelung, erfolgen wird. Es ist aber nicht erkennbar, dass eine solche seriöse unabhängige Evaluation wirklich geplant ist. Bei der Regelung zur Rasterfahndung in Schleswig-Holstein (§ 195a LVwG) war zunächst auch eine Befristung vorgesehen. Nach Ablauf der Frist wurde diese einfach aufgehoben, ohne dass eine Evaluation durchgeführt wurde. Die Entfristung erfolgte, obwohl auch ohne Evaluation eindeutig erkennbar war, dass die Erfahrungen mit dieser Maßnahme schlecht waren und die Anwendung der Regelung ein teurer und wirkungsloser Schlag ins Wasser war. Entsprechendes ist wieder zu befürchten.

In schlimmsten Fall könnte sich die Bewährungsfrist sogar als negativ erweisen. Bisher gibt es das Kfz-Kennzeichen-Scanning in einigen Landespolizeigesetzen (s.u.). Über eine umfangreichere Praxis ist bisher nichts bekannt. Der Erfolgsdruck, positive Erfahrungen innerhalb kurzer Zeit vorzulegen, könnte dazu führen, dass die Maßnahme deshalb weit reichend praktiziert wird, um deren Notwendigkeit bestätigen zu können.

Vergleichbare Regelungen

Mit einem Antrag vom 21.09.2004 forderte die CDU/CSU-Bundestagsfraktion, das Mittel des Kfz-Kennzeichen-Scannings für den Bundesgrenzschutz/Bundespolizei zuzulassen (BT-Drs. 15/3713). Der Antrag wurde damals von allen übrigen Fraktionen abgelehnt (BT-Drs. 15/5266).

In Rheinland-Pfalz gilt eine inhaltlich weitgehend mit der nunmehr in Schleswig-Holstein geplanten identische Regelung (§ 27 Abs. 5 Polizei- und Ordnungsbehördengesetz Rheinland-Pfalz - RhPf POG).

Im Polizeirecht von Hessen wurde folgende Regelung aufgenommen: "Die Polizeibehörden können auf öffentlichen Straßen und Plätzen Daten von Kraftfahrzeugkennzeichen zum Zweck des Abgleichs mit dem Fahndungsbestand automatisiert erheben. Daten, die im Fahndungsbestand nicht enthalten sind, sind unverzüglich zu löschen” (§ 14 Abs. 5 Hessisches Sicherheits- und Ordnungsgesetz - HSOG).

Nach Art. 33 Abs. 3 S. 2 Polizeiaufgabengesetz Bayern (BayPAG) kann die Polizei "durch den verdeckten Einsatz automatisierter Kennzeichenerkennungssysteme in der Fällen des Art. 13 Abs. 1 Nrn. 1 bis 5 Kennzeichen von Kraftfahrzeugen erfassen und sie mit dem Fahndungsbestand abgleichen.” Nach Art. 38 Abs. 3 BayPAG sind die erfassten Kennzeichen "nach Durchführung des Datenabgleichs unverzüglich zu löschen. Soweit ein Kennzeichen in der abgeglichenen Datei enthalten und seine Speicherung, Veränderung oder Nutzung im einzelnen Fall zur Verfolgung von Straftaten, von Ordnungswidrigkeiten, zur Abwehr einer Gefahr oder im Rahmen einer längerfristigen Observation oder polizeilichen Beobachtung erforderlich ist, gelten abweichend hiervon die Vorschriften der Strafprozessordnung und des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten” sowie die allgemeinen Regelungen.

Gesetzgebungszuständigkeit

Kfz-Kennzeichen-Scanning kann sowohl für Zwecke der Gefahrenabwehr wie auch für repressive Zwecke der Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten genutzt werden. Es ist unzweifelhaft, dass das Schwergewicht im repressiven Bereich liegt. Insofern hat der Bundesgesetzgeber seine Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG abschließend in Anspruch genommen. Daher hat das Land Schleswig-Holstein für diese Maßnahme keine eigene Regelungszuständigkeit mehr.

Die Parallele zur Toll-Collect-Erfassung

Die Methode des Kfz-Kennzeichen-Scannings wurde in Deutschland offiziell flächendeckend am 01.012005 mit der Inbetriebnahme des LKW-Maut-Verfahrens durch die Fa. TollCollect eingeführt (vgl. DatenschutzNachrichten - DANA 4/2002, 13 ff.; 4/2003, 14 ff.). Um zu vermeiden, dass der politische Widerstand gegen die neue Autobahn-Maut-Technik von TollCollect zu groß wird, wurde im LKW-Maut-Gesetz eine strenge Zweckbindung der Kfz-Kennzeichendaten - von LKW und PKW, die auch erfasst werden - festgelegt. Die Nutzung dieser Daten für Zwecke der Strafverfolgung und Gefahrenabwehr ist ausdrücklich ausgeschlossen ( §§ 4 Abs. 2, 7 Abs. 2 Autobahn-Maut-Gesetz - ABMG; 20. Tätigkeitsbericht Bundesbeauftragter für den Datenschutz 2003-2004, Kap. 22.1, S. 179 ff.). Nachdem Ende 2005 ein Parkplatz-Wächter von einem LKW getötet worden ist und man glaubte, dass das Tatfahrzeug mit den Maut-Daten hätte sofort erkannt werden können, fordern Politiker, u.a. Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble, die Nutzung der TollCollect-Infrastruktur für polizeiliche Zwecke. Zu Recht widersprach dem z.B. der Vorsitzende der CSU-Fraktion im Bayerischen Landtag, Joachim Herrmann: Die LKW-Maut hätte ohne Datenschutz keine Mehrheit im Bundestag gefunden. Es könne nicht sein, dass der Datenschutz nachträglich ausgehöhlt werde. Die technische Überwachung gehe schon heute "weit über die 1984-Visionen von George Orwell” hinaus (DANA 1/2006, 37).

Die polizeirechtliche Zulassung des Kfz-Kennzeichen-Scannings läuft darauf hinaus, dass eine zu TollCollect parallele Technik aufgebaut würde. Die Gründe, die für die enge Zweckbindung der TollCollect-Daten sprechen, sind die gleichen, die nun gegen das polizeirechtliche Kennzeichen-Scanning vorgetragen werden können. Die Datenschützer befürchteten schon vor Jahren, dass die Autobahn-Maut-Daten zur flächendeckenden polizeilichen Straßenüberwachung genutzt würden. Mit der polizeirechtlichen Zulassung wäre man einen weiteren Schritt vorangekomen auf diesem Weg. Zur Vermeidung einer doppelten und daher unnötig teuren technischen Infrastruktur wäre als letzter Schritt auf diesem Weg in die Rundumüberwachung die Zulassung der Mautdaten-Nutzung für polizeiliche Zwecke.

Welche weiteren Nutzungsmöglichkeiten werden diskutiert?

Die Nutzung des Kfz-Kennzeichen-Scanning lässt sich nicht nur zur Gefahrenabwehr und Strafverfolgung nutzen. Die Maßnahme ist generell zur Regulierung des Straßenverkehrs einsetzbar. So können automatische Geschwindigkeitskontrollen mit dem Scanning verbunden werden und die Tempo-Sünder sofort auf automatischem Wege zur Kasse gebeten werden. Die Firma Vitronic, Lieferant der TollCollect-Mautbrücken, bietet Geschwindigkeitsmessgeräte an, die auf der TollCollect-Technik basierend bessere und aussagefähigere Ergebnisse als die bisherigen Systeme liefern (DANA 2/2005, 34 f.). Entsprechendes ist bei weiteren Straßenverkehrs-Ordnungswidrigkeiten möglich, etwa beim Überfahren der weißen Linie auf der Straße oder beim Nichtbeachten des Mindestabstandes zum Vorfahrzeug. Möglich ist auch die örtliche und zeitlich variable Gebührenerhebung je nach Verkehrsaufkommen.

Schlussfolgerung

Die von der Landesregierung Schleswig-Holstein geplante Regelung zum Kfz-Kennzeichen-Scanning genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen und würde voraussichtlich im Fall einer verfassungsgerichtlichen Überprüfung aufgehoben. Sie erlaubt ohne erkennbare zeitliche und räumliche Schranken und ohne jede verfahrensrechtlichen Eingrenzungen den Einsatz an jedem Ort und zu jeder Zeit in Schleswig-Holstein. D.h. alle Straßennutzenden des Landes müssten damit rechnen, zunächst einmal über ihr Kfz-Kennzeichen erfasst zu werden. Sie müssten aber auch damit rechnen, dass diese Daten längerfristig gespeichert  werden oder auf Grund dieser Daten weitere polizeiliche Maßnahmen ergriffen werden. Voraussetzung hierfür ist jede wie auch immer geartete praktisch relevante polizeiliche Zielrichtung. Es ist nicht gewährleistet, dass eine nachträgliche Unterrichtung erfolgt, so dass zumindest im Nachhinein Rechtsschutz gesucht werden könnte. Dies sollten Gründe genug sein, dass alle Kfz-Nutzenden, die in Schleswig-Holstein unterwegs sind, die geplante Regelung ablehnen, ebenso deren Interessenvertretung wie z.B. der ADAC. Diese Gründe sollten aber auch dafür genügen, dass der Landtag des Landes den Vorschlag der Landesregierung ablehnt und dieser nicht Gesetz wird.

Weiterführende Literatur:

Arzt, Clemens, Voraussetzungen und Grenzen der automatisierten Kennzeichenerkennung, Die Öffentliche Verwaltung (DÖV) 2005, 56-64.
Boos, Daniel, Überwacht Fahrt für freie Bürger? Bürgerrechte&Polizei/CILIP 76 (3/2003), 43-48.
Schieder, Alfons, Die automatisierte Erkennung amtlicher Kennzeichen als polizeiliche Maßnahme, Neue Verwaltungsrechtszeitschrift (NVwZ) 2004, 778-788.

Dr. Thilo Weichert ist Landesbeauftragter für den Datenschutz Schleswig-Holstein und damit Leiter des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz (ULD) in Kiel