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Donnerstag, 14. April 2011

5: Stellungnahmen

Datenschutz bei Videoüberwachung

Durch den Einsatz von Videoüberwachungstechnik werden zumeist personenbezogene Daten erhoben und verarbeitet. Dies gilt nicht nur, wenn bestimmte Personen gezielt mittels Videotechnik überwacht werden, sondern auch dann, wenn sich an den überwachten Orten Personen aufhalten, deren Identität anhand der Kamerabilder bestimmt werden kann oder wenn durch die Überwachung Informationen über bestimmbare Personen erfasst werden. [1] Aus diesem Grund bedarf der Einsatz von Videoüberwachung in öffentlichen Räumen stets einer gesetzlichen Grundlage. Auch der Einsatz von Videoüberwachung in nicht öffentlichen Räumen bedarf einer Rechtsgrundlage, wobei wiederum nicht zwingend die Erfassung personenbezogener Daten erfolgen muss. Allerdings muss es sich bei den Räumen um solche handeln, die ihrem Zweck nach dazu bestimmt sind, von einer unbestimmten Zahl oder nach nur allgemeinen Merkmalen bestimmten Personen betreten und genutzt zu werden.

Dieses Erfordernis ergibt sich bereits aus dem Grundgesetz, denn die Beobachtung von Personen im öffentlichen oder nicht öffentlichen Raum und die Aufzeichnung der Bilder stellen Eingriffe in das grundrechtlich geschützte Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung umfasst die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden. [2] Neben dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung werden durch Videoüberwachung auch weitere Ausprägungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts berührt, insbesondere das Recht am eigenen Bild [3] und bei Tonaufnahmen das Recht am gesprochenen Wort. [4] Diese Rechte werden beschränkt, wenn Daten über Personen erhoben und verarbeitet werden, ohne dass diese hierüber selbst bestimmen. Dies ist bei der Videoüberwachung der Fall. Beschränkungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung bedürfen einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht. [5]

Dieser Grundsatz ist auch einfachgesetzlich normiert. Nach § 4 Abs. 1 Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) ist die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten nur zulässig, soweit das Bundesdatenschutzgesetz oder eine andere Rechtsvorschrift dies erlaubt oder der Betroffene eingewilligt hat.

I. Rechtsgrundlagen für die Videoüberwachung

1. Einwilligung des Betroffenen

Die Videoüberwachung öffentlicher Räume kann in der Regel nicht auf eine Einwilligung des Betroffenen gestützt werden. Die Einwilligung in die Erhebung und Verwendung personenbezogener Daten muss die Voraussetzungen des § 4a BDSG erfüllen. Danach ist eine ausdrückliche Erklärung des Betroffenen erforderlich, für die grundsätzlich die Schriftform vorgesehen ist. Zwar lässt das Gesetz auch Ausnahmen von der Schriftform zu, doch eine Erklärung durch schlüssiges Handeln, etwa durch Betreten einer als videoüberwacht gekennzeichneten Fläche, genügt für eine wirksame Einwilligung nicht. Zu diesem Ergebnis kommt auch das Bundesverfassungsgericht in einer Entscheidung zur Videoüberwachung auf öffentlichen Plätzen. [6] Darin führt das Bundesverfassungsgericht aus: „Von einer einen Eingriff ausschließenden Einwilligung in die Informationserhebung kann selbst dann nicht generell ausgegangen werden, wenn die Betroffenen auf Grund einer entsprechenden Beschilderung wissen, dass sie im räumlichen Bereich der Begegnungsstätte gefilmt werden. Das Unterlassen eines ausdrücklichen Protests kann nicht stets mit einer Einverständniserklärung gleichgesetzt werden (vgl. VGH Mannheim, NVwZ 2004, 498 [500]; SächsVerfGH, Urt. v. 10. 7. 2003 - Vf. 43-II-00, S. 86 des Umdrucks).“

2. Gesetzliche Befugnisse

Da eine Einwilligung in der Regel nicht möglich ist, ist die Videoüberwachung nur zulässig, wenn ein Gesetz sie ausdrücklich erlaubt. Hier ist in der Regel eine spezielle gesetzliche Grundlage erforderlich, die sich ausdrücklich auf die Videoüberwachung bezieht. [7] Die allgemeinen Regelungen zur Datenerhebung und -verwendung aus den Landesdatenschutzgesetzen oder dem Bundesdatenschutzgesetz können daher für die Videoüberwachung öffentlicher Plätze nicht herangezogen werden, da sie keine hinreichenden Maßstäbe für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Videoüberwachung bieten. [8]

Bei der Auswahl der gesetzlichen Befugnisnorm gilt der Grundsatz, dass speziellere Regelungen vor allgemeinen Regelungen Vorrang haben. Regelt also ein spezielles Gesetz die Videoüberwachung für einen bestimmten Bereich oder zu einem bestimmten Zweck abschließend, dann richtet sich die Zulässigkeit einer Maßnahme in diesem Bereich ausschließlich nach dem spezielleren Gesetz.

Ermächtigungen zur Videoüberwachung enthalten z.B. folgende Gesetze:

§ 6b BDSG regelt die Voraussetzungen für die Videoüberwachung öffentlicher Räume durch öffentliche Stellen des Bundes und nicht-öffentliche Stellen zum Zweck der Aufgabenerfüllung öffentlicher Stellen, zur Wahrnehmung des Hausrechts oder zur Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke. Ähnliche Regelungen enthalten die Datenschutzgesetze der Länder für die öffentlichen Stellen der Länder.

Nach § 6b BDSG und den entsprechenden Landesregelungen muss die Videoüberwachung für die genannten Zwecke erforderlich sein und es dürfen keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen der Betroffenen überwiegen. Der Umstand der Beobachtung und die verantwortliche Stelle sind erkennbar zu machen. Hierfür sind Hinweisschilder anzubringen, die hinreichend wahrnehmbar und verständlich sind, wie z.B. ein Piktogramm. Nach § 6b Abs. 5 BDSG sind die Daten unverzüglich zu löschen, wenn sie zur Erreichung des Zwecks nicht mehr erforderlich sind. Stehen der weiteren Speicherung schutzwürdige Interessen der Betroffenen entgegen, sind die Daten schon vorher zu löschen. Einige Landesgesetze enthalten konkrete Aufbewahrungsfristen. So sieht etwa § 20 Abs. 2 Satz 2 Landesdatenschutzgesetz Schleswig-Holstein eine Löschung nach spätestens sieben Tagen vor. Solange die Daten noch in zulässiger Weise gespeichert sind, dürfen sie, falls erforderlich, auch für Zwecke der Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung verarbeitet oder genutzt werden.

Das Polizei- und Ordnungsrecht des Bundes und der meisten Länder enthält Regelungen über den Einsatz von Videoüberwachung auf öffentlichen Plätzen zur Abwehr von Gefahren. Die Bundespolizei kann nach § 27 Bundespolizeigesetz (BPolG) selbsttätige Bildaufnahme- und Bildaufzeichnungsgeräte einsetzen, um unerlaubte Grenzübertritte oder Gefahren für die Sicherheit an der Grenze oder Gefahren für die von der Bundespolizei zu schützenden Objekte (z.B. Flughäfen oder Bahnhöfe) oder für dort befindliche Personen oder Sachen zu erkennen.

Die Landespolizeien und Ordnungsbehörden sind nach den meisten Landesgesetzen befugt, Kriminalitäts- und Gefahrenschwerpunkte im öffentlichen Raum mittels Videotechnik zu überwachen, wenn dies zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit bzw. von bestimmten hochrangigen Rechtsgütern wie Leben, körperliche Unversehrtheit oder Freiheit der Betroffenen erforderlich ist. In einigen Landesgesetzen ist die Maßnahme nur für einen bestimmten Zeitraum (nach § 184 Abs. 2 Satz 3 Landesverwaltungsgesetz Schleswig-Holstein für sechs Monate) zulässig und muss nach Ablauf neu angeordnet werden.

Zweck der Maßnahme ist die Gefahrenabwehr. Zwar dürfen Aufzeichnungen auch zum Zweck der Strafverfolgung verwendet werden, doch dies ist nur eine zulässige Nebenfolge der Überwachungsmaßnahme. Zur Abwehr von Gefahren ist eine Maßnahme nur geeignet, wenn sie im Gefahrenfall ein Eingreifen der zuständigen Behörden ermöglicht. Dies setzt voraus, dass die Kamerabilder in Echtzeit beobachtet werden, damit Gefahrensituationen rechtzeitig erkannt werden können, um Abwehrmaßnahmen zu ergreifen. [9]

Die Maßnahme darf nur offen ausgeführt werden; es muss also auf der betroffenen Fläche durch Hinweisschilder auf die Videoüberwachung aufmerksam gemacht werden. Die Daten sind nach Wegfall der Erforderlichkeit zu löschen; § 27 Satz 3 BPolG ordnet eine Löschung nach 30 Tagen an.

Die Landesgesetze zur Regelung des Justizvollzugs enthalten in der Regel Befugnisnormen, die den Einsatz von Videoüberwachung im Justizvollzug erlauben. Der Einsatz ist danach zulässig zur Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung in der Anstalt; er darf sich erstrecken auf das Anstaltsgelände und die unmittelbare Umgebung sowie auf das Innere der Justizvollzugsanstalt. Ausgeschlossen ist die Überwachung von Hafträumen. Sonderregelungen gelten zumeist für den besonders gesicherten Haftraum, für den eine Beobachtung mittels Videotechnik zugelassen ist. Die Videoüberwachung im Justizvollzug muss offen erfolgen.

Bei der Videoüberwachung am Arbeitsplatz handelt es sich in der Regel um die Überwachung nicht-öffentlicher Räume. Wird die Videoüberwachung durchgeführt, um Straftaten durch Arbeitnehmer aufzuklären, gilt für den Einsatz § 32 Abs. 1 Satz 2 BDSG. Danach dürfen zur Aufdeckung von Straftaten personenbezogene Daten eines Beschäftigten nur erhoben und verwendet werden, wenn zu dokumentierende tatsächliche Anhaltspunkte den Verdacht begründen, dass der Betroffene im Beschäftigungsverhältnis eine Straftat begangen hat, die Erhebung und Verwendung zur Aufdeckung erforderlich ist und das schutzwürdige Interesse des Betroffenen an dem Ausschluss der Erhebung und Verwendung nicht überwiegt, insbesondere Art und Ausmaß im Hinblick auf den Anlass nicht unverhältnismäßig sind. [10]

Videotechnik kann neben der raumbezogenen Überwachung auch gezielt zur Überwachung einzelner bestimmter Personen eingesetzt werden, wenn dies zur Strafverfolgung oder Gefahrenabwehr erforderlich ist. Befugnisse hierzu enthalten §§ 100h Strafprozessordnung (StPO), § 20g Abs. 2 Bundeskriminalamtgesetz (BKAG), § 38 Abs. 2 BPolG und entsprechende Vorschriften in den Polizeigesetzen der Länder. Danach ist der Einsatz besonderer technischer Mittel wie der Videotechnik zulässig zur verdeckten Beobachtung von Personen. Für diese Maßnahmen gelten hohe Hürden. Sie dürfen nur bei Straftaten von erheblicher Bedeutung oder konkreten Gefahren für gewichtige Rechtsgüter als letztes Mittel und grundsätzlich nur gezielt gegen die verdächtige Person eingesetzt werden.

  • Überwachung öffentlich zugänglicher Räume nach § 6b BDSG
  • Videoüberwachung zur Gefahrenabwehr auf öffentlichen Plätzen
  • Justizvollzug
  • Videoüberwachung am Arbeitsplatz
  • Observation zur Strafverfolgung und Gefahrenabwehr

3. Übergreifende Anforderungen

Die im Folgenden dargestellten Anforderungen gelten grundsätzlich für die Videoüberwachung in allen oben dargestellten Einsatzbereichen.

a) Keine Überwachung des höchstpersönlichen Lebensbereichs

Vor Einrichtung einer Videoüberwachung muss eine Abwägung mit den Interessen der Betroffenen vorgenommen werden. Dabei gibt es Interessen der Betroffenen, die absolut, d.h. unabhängig von dem Gewicht des für die Überwachung sprechenden Interesses, vorrangig sind. Werden solche Interessen durch die Überwachungsmaßnahme berührt, ist diese unzulässig. Dies ist stets der Fall, wenn sich die Überwachung auf höchstpersönliche Lebensbereiche der Betroffenen erstreckt. Die Anfertigung von Aufnahmen aus diesen Bereichen ist nicht nur datenschutzrechtlich unzulässig, sondern verwirklicht auch den Straftatbestand des § 201a Strafgesetzbuch. Danach wird bestraft, wer von einer anderen Person, die sich in einer Wohnung oder einem gegen Einblick besonders geschützten Raum befindet, unbefugt Bildaufnahmen herstellt oder überträgt und dadurch deren höchstpersönlichen Lebensbereich verletzt. Zu den danach besonders geschützten Bereichen gehören nicht nur Wohnräume, sondern z.B. auch Toiletten, Umkleidekabinen und ärztliche Behandlungszimmer. [11] Auch der besonders gesicherte Haftraum in Justizvollzugsanstalten fällt hierunter, mit der Folge, dass dort der Toilettenbereich von der Überwachung frei bleiben muss. Der sichtgeschützte Bereich muss nicht notwendig baulich umschlossen sein, beispielsweise kann unter Umständen auch ein Garten [12] dazu gehören. Nicht jede Aufnahme aus diesen Räumen stellt automatisch eine Verletzung des höchstpersönlichen Lebensbereichs dar. Bei Videoüberwachungsanlagen, die die genannten Bereiche dauerhaft erfassen, ist aber regelmäßig damit zu rechnen, dass sie in den höchstpersönlichen Lebensbereich der sich in den Bereichen aufhaltenden Personen eindringen. Aus diesem Grund sind Überwachungsmaßnahmen in diesen Bereichen unzulässig. Es muss technisch sichergestellt sein, dass diese Bereiche nicht beobachtet werden können und dass keine Aufzeichnungen aus diesen Bereichen angefertigt werden.

b) Keine Überwachung von privaten Grundstücken und Wohnräumen

Private Grundstücke und Wohnräume sind zusätzlich durch das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung in Artikel 13 des Grundgesetzes gegen Eingriffe geschützt. Dieses Grundrecht schützt die Wohnung als besonderen privaten Rückzugsraum. Dieser besondere Schutz ist auch im Gesetz verankert. Die genannten gesetzlichen Vorschriften erlauben die Videoüberwachung regelmäßig nur im öffentlich zugänglichen Bereich. Der Einsatz von Videoüberwachung in Wohnungen ist nur im absoluten Ausnahmefall zulässig, wenn ein Gesetz hierzu ausdrücklich ermächtigt. Ein Beispiel hierfür ist § 20h BKAG, der dem Bundeskriminalamt unter engen Voraussetzungen zur Abwehr terroristischer Gefahren für hochrangige Rechtsgüter die Videoüberwachung von Wohnungen erlaubt.

Für Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen folgt aus dem besonderen Schutz der Wohnung, dass bei der Ausrichtung der Kameras streng darauf zu achten ist, dass diese keine privaten Grundstücke erfassen. Eine Überwachung dieser Bereiche ist unzulässig. [13] Bei der Überwachung öffentlicher Plätze sind diese Bereiche daher durch entsprechende Kameraeinstellungen, Verpixelung oder andere Maßnahmen auszunehmen. Es muss technisch sichergestellt sein, dass diese Bereiche nicht beobachtet werden können und dass keine Aufzeichnungen aus diesen Bereichen angefertigt werden können.

c) Keine Tonüberwachung

Die gesetzlichen Regelungen erlauben überwiegend nur die optische Überwachung, nicht dagegen die Tonüberwachung. Für Letzteres bedarf es einer ausdrücklichen Erlaubnis, wie sie etwa in § 100f StPO, § 20g BKAG oder § 38 BPolG für die Beobachtung bestimmter Verdächtiger zu finden ist. Ist die Tonüberwachung nicht durch Gesetz erlaubt, verwirklicht die Anfertigung von Tonaufnahmen oder das Abhören des nicht öffentlich gesprochenen Wortes den Straftatbestand des § 201 StGB.

d) Verhältnismäßigkeit der Maßnahme

Wie oben dargelegt, muss die Maßnahme stets verhältnismäßig sein. Es ist also vor ihrem Beginn eine Interessenabwägung vorzunehmen. Dies kann nur unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls und der jeweils bestehenden Interessen vorgenommen werden. Für die Beurteilung der schutzwürdigen Interessen der Betroffenen sind insbesondere folgende Faktoren von Bedeutung:

  • Beschränkt sich die Maßnahme auf die reine Beobachtung oder erfolgt zusätzlich eine Aufzeichnung der Bilder? Wie lange werden die Bilder ggf. gespeichert und für welche Zwecke können sie verwendet werden?
  • Wie viele Personen sind von der Maßnahme betroffen?
  • Haben die betroffenen Personen einen Anlass für die Überwachungsmaßnahme gegeben? Der Grundrechtseingriff wiegt besonders schwer, wenn die hiervon Betroffenen keinen Anlass für den Eingriff gegeben haben.
  • Umfang und Intensität der Überwachung für die Betroffenen, in räumlicher, zeitlicher und situationsbezogener Hinsicht; besonders schwer wiegt etwa die Überwachung an Orten, an denen sich Personen längere Zeit aufhalten und mit anderen Personen kommunizieren. [14]
  • Art der eingesetzten Technik; so berühren etwa gering auflösende, anonymisierte oder pseudonymisierte Aufnahmen die Interessen der Betroffenen in geringerem Maße als hochauflösende Aufnahmen, die alle Personen im überwachten Bereich detailreich abbilden.

4. Datensicherheit

Beim Betrieb einer Videoüberwachungsanlage sind diejenigen technischen und organisatorischen Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich sind, um die Sicherheit der Daten zu gewährleisten. Die Schutzziele der Datensicherheit und die zu ihrer Gewährleistung zu ergreifenden Maßnahmen sind in den allgemeinen Datenschutzgesetzen des Bundes und der Länder geregelt. Das Bundesdatenschutzgesetz enthält in der Anlage zu § 9 acht Schutzziele. Danach ist etwa sicherzustellen, dass Unbefugte keinen Zugang zu Datenverarbeitungsanlagen haben, dass Daten bei der elektronischen Übertragung nicht unbefugt gelesen werden können und dass nachträglich überprüft und festgestellt werden kann, ob und von wem personenbezogene Daten in Datenverarbeitungssysteme eingegeben, verändert oder entfernt worden sind.

Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik und der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit haben ein Schutzprofil nach Common Criteria für Software zur Verarbeitung personenbezogener Bilddaten erstellt. [15] In diesem Schutzprofil sind die Sicherheitsanforderungen für solche Software festgelegt.

5. Datenvermeidung und Datensparsamkeit

Das Bundesdatenschutzgesetz enthält - wie auch die Landesdatenschutzgesetze - in § 3a den Grundsatz der Datenvermeidung und Datensparsamkeit als Programmsatz zur datenschutzgerechten Technikgestaltung. Die Auswahl und Gestaltung von Datenverarbeitungssystemen sind danach an dem Ziel auszurichten, so wenig personenbezogene Daten wie möglich zu erheben, zu verarbeiten oder zu nutzen. Insbesondere sind personenbezogene Daten zu anonymisieren oder pseudonymisieren, soweit dies nach dem Verwendungszweck möglich ist und keinen im Verhältnis zu dem angestrebten Schutzzweck unverhältnismäßigen Aufwand erfordert.

Für die Gestaltung und die Auswahl von Videoüberwachungssystemen bedeutet dies, dass vor ihrem Einsatz genau zu überlegen ist, ob und inwieweit eine Verarbeitung personenbezogener Daten für den angestrebten Zweck überhaupt erforderlich ist. Ist etwa die Identifizierbarkeit von Personen für den Einsatzzweck nicht notwendig, sollte die Anlage durch die Auflösung der Bilder oder durch Unkenntlichmachung von Personen so gestaltet werden, dass Personen auf den Bildern nicht identifizierbar erkannt werden können.

 

 


[1] Dies ist typischerweise auch bei Übersichtsaufnahmen der Fall, da einzelne Personen durch schlichte Fokussierung erkennbar gemacht werden können, vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.2.2009, 1 BvR 249/Absatz-Nr. 130, abgedruckt in NVwZ 2009, 441 (446).

[2] BVerfGE 65, 1 (42).

[3] Dazu BVerfGE 97, 268.

[4] Zum Recht am gesprochenen Wort BVerfG, Beschluss vom 31.1.1973, 2 BvR 454/71, abgedruckt in NJW 1973, 891 [892].

[5] BVerfGE 65, 1 (44).

[6] BVerfG, Beschluss vom 23.2.2007, 1 BvR 2368/06, abgedruckt in NVwZ 2007, 688 (690).

[7] Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.2.2007, 1 BvR 2368/06, NVwZ 2007, 688 ff..

[8] BVerfG, Beschluss vom 23.2.2007, 1 BvR 2368/06, NVwZ 2007, 688 (690).

[9] Vgl. Tätigkeitsbericht 2003 des Landesdatenschutzbeauftragen Baden-Württemberg;

Tätigkeitsbericht 2011 des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein, Tz. 4.2.9, S. 41 f.:

[10] Zur Rechtslage vor Inkrafttreten des § 32 BDSG grundlegendBAG, Beschluss vom 29. 6. 2004 - 1 ABR 21/03, abgedruckt in NZA 2004, 1278 ff., das ähnliche Kriterien für die Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit der Videoüberwachung am Arbeitsplatz festgelegt hat.

[11] Zum Begriff des höchstpersönlichen Lebensbereichs siehe Begründung des Regierungsentwurfs zu § 201a StGB, BT-Drs. 15/2466, S. 5.

[12] So die Gesetzesbegründung zu § 201a StGB, BT-Drs. 15/2466, S. 5.

[13] Siehe OVG Hamburg, Urteil vom 22.6.2010, 4 Bf 276/07, abgedruckt in MMR 2011, 128 ff., zur Überwachung der Reeperbahn. Danach hat die betroffene Klägerin „einen Anspruch darauf, dass die Videoüberwachung des gesamten Eingangsbereichs unterlassen wird“ (MMR 2011, 128 [132]).

[14] So AG Hamburg, Urteil vom 22.4.2008, 4 C 134/08 für die Überwachung im Kaffeehaus.

[15] Common Criteria Protection Profile - Software zur Verarbeitung von personenbezogenen Bilddaten