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Montag, 9. Oktober 2000

3: Vorträge, Vorlesungen, Aufsätze

Aktuelle Fragen zur Videoüberwachung

Beitrag von Dr. Thilo Weichert zum 

SECURITY-Kongress 2000 vom 9.-12. Oktober 2000 in Essen

 

 

1. Verfassungsrecht

Videoüberwachung hat eine objektiv- und eine subjektiv- bzw. individualrechtliche Seite. Zu beidem hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) im Volkszählungsurteil 1983 unzweideutige Aussagen gemacht. Zunächst zur objektivrechtlichen Seite: "Wer unsicher ist, ob abweichende Verhaltensweisen jederzeit notiert und als Informationen dauerhaft gespeichert, verwendet oder weitergegeben werden, wird versuchen, nicht durch solche Verhaltensweisen aufzufallen. Wer damit rechnet, dass etwa die Teilnahme an einer Versammlung oder einer Bürgerinitiative behördlich registriert wird und dass ihm dadurch Risiken entstehen können, wird möglicherweise auf eine Ausübung seiner entsprechenden Grundrechte (Art. 8, 9 GG) verzichten. Dies würde nicht nur die individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen beeinträchtigen, sondern auch das Gemeinwohl, weil Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger begründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens ist". Was anderes bewirkt Videoüberwachung als das, was das BVerfG hier beschrieben hat? Die Menschen wissen nicht, wer welche Bilder von ihnen für welche Zwecke erstellt und gar zu deren Nachteil nutzt. Betrachtet man sich, wo Videoüberwachung eingesetzt wird, z.B. in China oder in Singapur, so wird die Aussage des höchsten deutschen Gerichts anschaulich: Die chinesische Regierung verfolgte noch Jahre nach der Demonstration auf dem "Platz des Himmlichen Friedens" in Peking 1989 mit Hilfe der erstellten Videobilder Dissidenten, um diese dingfest und mundtod zu machen. Die Verwaltung von Singapur bezweckt mit der Videoüberwachung im öffentlichen Raum weniger die Verfolgung von Verbrechen als die Durchsetzung des Verbots des öffentlichen Ausspuckens oder des öffentlichen Urinierens. Und betrachtet man sich die Situation in vielen Städten in Großbritannien, allen voran in London, wo man auf Schritt und Tritt von Videokameras verfolgt wird, so ist - unter Anlegung der Kriterien des BVerfG - klar: Derartige Zustände sind mit unserer freiheitlichen und demokratischen Grundordnung nicht vereinbar!

Auch zur individualrechtlichen Seite hat das BVerfG das Notwendige gesagt: "Wer nicht mit hinreichender Sicherheit überschauen kann, welche ihn betreffende Informationen in bestimmten Bereichen seiner sozialen Umwelt bekannt sind, und wer das Wissen möglicher Kommunikationspartner nicht einigermaßen abzuschätzen vermag, kann in seiner Freiheit wesentlich gehemmt werden, aus eigener Selbstbestimmung zu planen oder zu entscheiden. ... Unter den Bedingungen der modernen Datenverarbeitung wird der Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten von dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht des Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG umfasst. Das Grundrecht gewährleistet insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen". Videoüberwachung ist geradezu das klassische Beispiel des Konflikts zwischen einer Überwachungstechnik und dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung: die Betroffenen wissen nicht, wer und was sich hinter der Linse der Beobachtungskameras versteckt. Er ist ihnen hilflos ausgeliefert.

Ist also die Videoüberwachung in Deutschland verfassungswidrig? Die obigen Aussagen zum Demokratieprinzip und zum grundsätzlichen Schutz der Freiheitsrechte gelten uneingeschränkt. Das BVerfG wäre aber nicht das BVerfG, wenn es nicht in Bezug auf den individuellen Grundrechtsschutz eine Hintertür offenhalten würde: "Einschränkungen dieses Rechts auf `informationelle Selbstbestimmung´ sind (nur) im überwiegenden Allgemeininteresse zulässig. Sie bedürfen einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entsprechen muss. Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Auch hat er organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, welche der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken". Daraus folgt zunächst unzweideutig: Jeder Videokameraeinsatz ist verfassungswidrig, für den es nicht eine im überwiegenden Allgemeininteresse liegende Rechtfertigung gibt. Oder noch klarer: Nicht die DatenschützerInnen sind nachweispflichtig, dass der Einsatz unzulässig ist; die Betreiber müssen begründen, weshalb sie in die Rechte der Menschen eingreifen. Zuzugestehen ist, dass "überwiegende Allgemeininteressen" vieles sein können. Dazu genauer später (s.u. III. und IV.).

Die allgemeinen Ausführungen des BVerfG bedürfen der Konkretisierung: Eine Beeinträchtigung des Gemeinwohls - im Sinne der zitierten Urteilspassage - durch Videoüberwachung liegt schon dann vor, wenn die Menschen die begründete Befürchtung haben, sie würden gefilmt. Es ist insofern unerheblich, ob die aufgenommenen Bilder aufgezeichnet und ausgewertet werden oder ob sie nur durchlaufen, ja ob da nur eine Kamera-Attrappe hängt oder nur behauptet wird, hier werde videoüberwacht, nach dem beliebten Muster des Schutzes von Schrebergärten: "Vorsicht bissiger Hund". Inwieweit Personen gegen die abschreckende bzw. psychologische Wirkung von nur vermeintlicher personenbezogener Videoüberwachung gerichtlich vorgehen können, ist bisher ungeklärt geblieben. Dies muss jedenfalls bei besonderer Grundrechtsausübung bejaht werden, z.B. bei politischen Versammlungen (Art. 8 GG), wo die "innere Versammlungsfreiheit" betroffen ist.

Eine individuelle Beeinträchtigung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ist in jedem Fall gegeben, wenn personenbezogene Daten erhoben und weiterverarbeitet werden. Dann bestehen unzweifelhaft gerichtliche Abwehrmöglichkeiten. Für die Personenbezogenheit einer Information kommt es nicht darauf an, dass Name und Adresse bekannt sind; es genügt, dass eine natürliche Person bestimmbar ist (§ 3 Abs. 1 BDSG). Im Hinblick auf die Videoüberwachung bedeutet dies, dass die erfassten Bilder zumindest theoretisch so detailliert sind, dass darauf Personen erkannt und identifiziert werden können. Reine Übersichtsaufnahmen sind ebenso kein informationeller Grundrechtseingriff wie eine ausgeschaltete Kamera. Besteht jedoch durch technische Methoden die Chance, eine spätere Individualisierung vorzunehmen, so liegt schon in der Aufnahme selbst ein Eingriff. Das Installieren einer Kamera ist immer eine zielgerichtete Maßnahme. "Erheben" ist das Beschaffen von Daten. Es ist inzwischen unstreitig, dass schon das Erfassen von Bildern und deren Übertragung in einen Monitorraum einen Grundrechtseingriff darstellt. Gegenüber der offenen Datenerhebung stellt die geheime bzw. verdeckte Überwachung den intensiveren Grundrechtseingriff dar, der einer zusätzlichen gesetzlichen und tatsächlichen Legitimation bedarf.

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung als Konkretisierung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts gilt nicht nur gegenüber dem Staat, sondern auch zwischen Privaten. Es entfaltet als objektive Norm seine Rechtsgehalt auch im Privatrecht und strahlt in dieser eigenschaft auf die Anwendung privatrechtlicher Vorschriften aus. Die Drittwirkung der Grundrechte spielt gerade in informationstechnischen Bereichen wie der Videoüberwachung eine große Rolle, wo die Systembetreiber - fast staatsgleich - in das Persönlichkeitsrecht anderer eingreifen können.

2. Vorgaben des Europarechts

Angesichts der Integration der Europäischen Union ist es von Bedeutung, wie hier Europa das Recht beeinflusst. Erwähnt werden muss zunächst Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention(EMRK). Danach hat jedermann Anspruch auf Achtung seines Privatlebens. Behördliche Eingriffe in dieses Recht bedürfen eines Gesetzes und einer konkreten Rechtfertigung. Rechtfertigungen können liegen in der Erforderlichkeit für den Schutz der öffentlichen Ruhe und Ordnung, in der Verhinderung strafbarer Handlungen, dem Schutz der Gesundheit und Moral oder dem Schutz der Rechte und Freiheiten anderer. Die Rechtsprechung zu Art. 8 EMRK hat sich bzgl. des Schutzes der Privatsphäre immer mehr der nationalen Rechtsprechung zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung angenähert. Hinsichtlich der personenbezogenen Datenverarbeitung geht dieser Schutz ebenso weit, nicht aber darüber hinaus. Dies bedeutet: Zumindest hoheitliche Videoüberwachung bedarf nach Art. 8 EMRK einer gesetzlichen Regelung.

Eigenständigen Rechtscharakter hat die Europäische Datenschutzrichtlinie von 1995 (EU-DSRL). Interessant ist die EU-DSRL insofern, als sie für sämtliche EU-Staaten verbindlich ist und im Fall der fehlenden Umsetzung in nationales Recht eine direkte Anwendbarkeit gegeben sein kann. Auch britische oder z.B. französische Stellen werden durch sie gebunden. Art. 2 Buchst. a) EU-DSRL definiert "personenbezogene Daten" in einer dem deutschen Recht vergleichbaren Weise. Werden diese in einer "Datei" gespeichert, so ist die Richtlinie anwendbar (Art. 3 Abs. 1 EU-DSRL), es sei denn, die Verarbeitung betrifft die "öffentliche Sicherheit, die Landesverteidigung, die Sicherheit des Staates und die Tätigkeiten des Staates im strafrechtlichen Bereich" oder die ausschließlich persönliche oder familiäre Tätigkeit einer natürlichen Person (Art. 3 Abs. 2 EU-DSRL). Der Ausschlussgrund der "öffentlichen Sicherheit" kann nur von den hierfür zuständigen Behörden geltend gemacht werden, nicht jedoch durch Private, die zueinander im Wettbewerb stehen. Datei ist "jede strukturierte Sammlung personenbezogener Daten, die nach bestimmten Kriterien zugänglich sind" (Art. 2 Buchst. c) EU-DSRL). Diese Voraussetzung dürfte bei reinen Kamera-Monitor-Systemen ohne Zwischenspeicherung und bei analoger Bildspeicherung ohne zusätzliche Auswertungsmöglichkeiten nicht vorliegen. Wohl anwendbar ist die Richtlinie aber generell bei digitalen Videosystemen, bei denen zumindest eine Zwischenspeicherung erfolgt.

Die inhaltlichen Vorgaben der EU-DSRL gehen insbesondere bzgl. der Forderung nach Transparenz über die aktuelle Praxis der Videoüberwachung hinaus. Videoüberwachung ist Datenerhebung direkt bei der betroffenen Person. Nach Art. 10 EU-DSRL müssen den Betroffenen im Rahmen der Notwendigkeit, unter Berücksichtigung der spezifischen Umstände, nach Treu und Glauben folgende Angaben gemacht werden:

  • Identität des für die Verarbeitung Verantwortlichen,
  • Zweckbestimmung der Verarbeitung,
  • Informationen über weitere Empfänger,
  • Hinweise auf Auskunfts- und Löschungsansprüche.
Art. 12 EU-DSRL gewährleistet den Betroffenen zudem ein Auskunftsrecht zur eigenen Datenspeicherung sowie "über den logischen Aufbau der automatisierten Verarbeitung" und über das Recht auf Berichtigung, Löschung oder Sperrung.

 

Praktische Probleme löst bzgl. der Videoüberwachung Art. 14 Buchst. a) EU-DSRL aus, der gerade bei Daten, die im öffentlichen Interesse, im privaten berechtigten Interesse oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erhoben worden sind (Art. 7 Buchst. e) und f), ein Widerspruchsrecht einräumt, es sei denn, dieses wird durch nationales Recht ausdrücklich ausgeschlossen. Da Datenerhebung und -speicherung bei der Videoüberwachung automatisch erfolgen und derzeit die technischen Möglichkeiten für eine technische Schnittstelle zur Beachtung von Widersprüchen nicht bestehen, dürfte diese europäische Rechtsnorm derzeit zumeist leer laufen.

Nach Art. 15 EU-DSRL darf niemand einer erheblich beeinträchtigenden Entscheidung unterworfen werden, die ausschließlich auf Grund einer automatisierten Datenverarbeitung ergeht. Ausnahmen solcher automatisierter Entscheidungen per Vertrag oder Gesetz sind nur zulässig, wenn Garantien zur Wahrung der berechtigten Interessen der betroffenen Person festgelegt werden. Die Regelung wird relevant, wenn die Videoüberwachung mit einem biometrischen Mustererkennungsverfahren gekoppelt wird. Dies erfolgt heute schon in zunehmendem Umfang, z.B. bei Zugangskontrollen. Besonders problematisch sind biometrische Videoverfahren, die einen Alarm und/oder Sicherheitsmaßnahmen gegen den Betroffenen auslösen, wie sie offensichtlich in Großbritannien schon im Einsatz sind. Basiert der Einsatz des biometrischen Verfahrens nicht auf einem Vertrag, so muss anderweitig sichergestellt werden, dass bei Fehlern in der automatischen Authentifizierung diese festgestellt und korrigiert werden können.

Videoüberwachungsmaßnahmen beinhalten zweifellos spezifische Risiken für Rechte und Freiheiten der erfassten Personen. Nach Art. 20 EU-DSRL müssen sie daher - nach nationalem Recht - einerVorabkontrolle durch den internen Datenschutzbeauftragten oder durch die behördliche Datenschutzkontrollinstanz unterworfen werden. Art. 21 EU-DSRL verlangt schließlich Maßnahmen, mit denen die Öffentlichkeit der Verarbeitungen sichergestellt wird. Die für die Videoüberwachung verantwortliche Stelle muss in geeigneter Weise jedermann zumindest (auf Antrag) folgende Angaben verfügbar machen:

  • Verantwortlicher,
  • Zweckbestimmung,
  • Beschreibung der Kategorien der Betroffenen,
  • Datenempfänger,
  • allgemeine Beschreibung von Maßnahmen zur Gewährleistung der Datensicherheit.

 

3. Rechtsentwicklung bei der polizeilichen Videoerfassung

Der Schwerpunkt der bisherigen Videoüberwachung in Deutschland lag und liegt heute noch eindeutig im Sicherheitsbereich. Hier wurde inzwischen ein ganzes Geflecht von Regelungen erlassen.

Zur Strafverfolgung sind seit 1992 nach § 100c Abs. 1 Nr. 1a Strafprozessordnung (StPO) Bildaufzeichnungen des Betroffenen ohne sein Wissen zulässig, wenn bei Bestehen des Verdachtes einer erheblichen Straftat die Sachverhaltserforschung oder die Täterermittlung auf andere Weise weniger erfolgversprechend oder erschwert wäre. Unbeteiligte Dritte können dabei auch mit erfasst werden (§ 100c Abs. 2 S. 2, Abs. 3 StPO). Eine Benachrichtigung der Betroffenen ist nicht vorgesehen (§ 101 StPO). Auch spezielle Zweckbindungs- bzw. eingrenzende Verwendungsregelungen bestehen nicht (§ 100d Abs. 2 StPO). Über § 481 StPO ist die Verwendung von Videoaufzeichnungen auch zur Gefahrenabwehr nach dem Polizeirecht zulässig. Diese Regelungskette lässt sich an Offenheit und Beliebigkeit kaum noch überbieten. Dessen ungeachtet: Voraussetzung bleibt eine konkrete Straftat und die Geeignetheit der Maßnahme zu deren Aufklärung. Wegen der Spezialität von § 100c StPO kann § 81b StPO die Anfertigung von Lichtbildern und "ähnlichen Maßnahmen" nur für Zwecke des Erkennungsdienstes legitimieren. § 163b StPO erlaubt bei Straftatverdächtigen "die zur Feststellung seiner Identität erforderlichen Maßnahmen. Wegen ihrer Anlassabhängigkeit sind die Regelungen der Strafprozessordnung für den dauerhaften Einsatz stationärer Kameras keine geeigneten Rechtsgrundlagen.

Etwas anderes gilt für die Regelungen des Polizeirechtes und den Einsatz der Videoüberwachung zu präventiven Zwecken der Gefahrenabwehr. Hierbei gibt es zwei unterschiedliche Rechtfertigungsmuster: Sondereingriffsnormen und polizeiliche Generalklauseln. Der Rückgriff auf die äußerst unbestimmten Generalklauseln ist allenfalls möglich, wenn eine bzgl. Ort und Zeit hinreichend konkretisierte Gefahr besteht. Eine abstrakte Gefahr genügt nicht.

Die Videoüberwachung allgemein zugänglicher Flächen wurde daher zunehmend spezifisch imPolizeirecht normiert. Bei diesen Regelungen wird wieder Bezug genommen auf die allgemeine Aufgabenbeschreibung der Polizei. Demgemäß kann die Videoüberwachung teilweise auch zur "vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten" genutzt werden, teilweise nur zur konkreten Gefahrenabwehr. Sieht man von diesen Unterschieden einmal ab, so handelt es sich bei den polizeirechtlichen Befugnisnormen zur Datenerhebung um nahezu tatbestandslose Bestimmungen. Hinsichtlich der Aufzeichnung von Bildern bestehen restriktivere Regelungen: Tatsachen müssen darauf hinweisen, dass Straftaten bzw. Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden. Teilweise gibt es im Landespolizeirecht die Erlaubnis von Bild- und Tonaufzeichnungen an gefährdeten Objekten. Damit soll der polizeiliche Videoeinsatz auf Bahnhöfen, Flughäfen und U-Bahnstationen, aber auch an Asylbewerberheimen gerechtfertigt sein. Nur vereinzelt wird ausdrücklich die verdeckte Anfertigung von Aufzeichnungen erlaubt. Fehlt eine solche ausdrückliche Norm, so wird in der Praxis auf die allgemeine Norm zur verdeckten polizeilichen Datenerhebung zurückgegriffen.

Eine besondere Sensibilität hat die Videoüberwachung beim Einsatz während politischer Demonstrationen oder sonstigen individuellen oder kollektiven Meinungsäußerungen. Der Gesetzgeber sah sich 1989 - auch zur politischen Rückversicherung des zeitgleich eingeführten Vermummungsverbots - veranlasst, diesen Bereich bundeseinheitlich in den §§ 12a, 19aVersammlungsgesetz (VersG) zu regeln. Bei öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel wie in geschlossenen Räumen darf die Polizei Bild- und Tonaufnahmen anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ausgehen, auch, wenn Dritte unvermeidbar betroffen sind. Soweit sie nicht zur Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung benötigt werden, sind die Aufzeichnungen unverzüglich zu vernichten. Bzgl. der Videoüberwachung bei öffentlichen Veranstaltungen und Versammlungen, die nicht dem Versammlungsgesetz unterliegen, sehen neuere Polizeigesetze Regelungen vor, die den Einsatz erlauben, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dabei Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten begangen werden.

Die Frage, inwieweit Geheimdienste Videoaufzeichnungen fertigen dürfen, kann an dieser Stelle wegen einer Vielzahl von Besonderheiten nicht vertieft behandelt werden.

 

4. Neue Entwicklungen im Datenschutzrecht

Eine frühe - datenschutzrechtlich motivierte - Einschränkung hat die Videoüberwachung durch das bis heute gültige Kunsturhebergesetz (KUG) von 1907 gefunden. Darin wird ausdrücklich das Recht am eigenen Bild garantiert und normiert, unter welchen Voraussetzungen dieses durch Veröffentlichung eingeschränkt werden kann. Nach §§ 22 f. KUG ist dies u.a. der Fall bei Einwilligung des Betroffenen, bei Bildnissen der Zeitgeschichte und Bildern von Versammlungen u.Ä. § 24 KUG erlaubt die Veröffentlichung personenbezogener Bilder außerdem, wenn von Behörden "Zwecke der Rechtspflege und der öffentlichen Sicherheit" verfolgt werden.

Außerhalb des Anwendungsbereichs des KUG musste man sich - insbesondere in zivilrechtlichen Auseinandersetzungen - auf das allgemeine Persönlichkeitsrecht berufen und auf die allgemeinen Abwehransprüche, die in den §§ 823, 1004 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) normiert sind. Nicht erst die Veröffentlichung, sondern schon die Erstellung von Videoaufnahmen stellt eine Verletzung des Rechts am eigenen Bild dar, die eines rechtfertigenden Grundes bedarf. Als Legitimationsgründe kommen in Betracht: die Wahrnehmung des Hausrechts, Beweis-, Beweissicherungs- und Identifizierungsinteressen oder der konkretisierbare Verdacht, dass Straftaten begangen werden sollen. In jedem Fall nimmt die Rechtsprechung zusätzlich eine Rechtsgüterabwägung vor.

Bei Videoüberwachung am Arbeitsplatz sind zusätzliche Anforderungen, insbesondere Mitbestimmungsrechte, zu beachten. Hierauf kann in diesem Zusammenhang nicht vertieft eingegangen werden.

Datenschutzrechtlich war Videoüberwachung lange Zeit kein Thema. In § 3 Abs. 3 S. 1 Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) wird gesetzlich ausdrücklich "klar" gestellt, dass es sich bei Bild- und Tonträgern nicht um Dateien handele, sondern um Akten. Dass dies bzgl. digitaler Bild- und Tonspeicherung technisch überholt ist, wird inzwischen von niemandem mehr bestritten. Folge der Einstufung als Akte ist bis heute, zumindest formal, dass Videoüberwachung durch Private vom BDSG 1990 nicht geregelt ist: für die Anwendbarkeit des BDSG ist nach § 27 BDSG die Verarbeitung in oder aus Dateien Voraussetzung. Der Einsatz durch öffentliche Stellen erfolgt - in Ermangelung spezifischer Regelungen - bisher weitgehend nach allgemeinem Datenschutzrecht.

Inzwischen ist unstreitig, dass bzgl. Videoüberwachung ein spezifischer datenschutzrechtlicher Regelungsbedarf besteht. In einigen Landesdatenschutzgesetzen wurde diese Erkenntnis umgesetzt; es wurden Normen aufgenommen, die die Videoüberwachung durch öffentliche Stellen des Landes (nicht jedoch der Polizei) regeln. Die Beobachtung wird - unterschiedlich - zur Erfüllung der eigenen Aufgaben und/oder zur Wahrnehmung des Hausrechtes erlaubt. Schutzwürdige Interessen betroffener Personen dürfen nicht überwiegen. Die Tatsache der Beobachtung ist in geeigneter Form erkennbar zu machen. An die Speicherung der Bilder werden erhöhte Anforderungen (konkrete Gefahr, Unverzichtbarkeit für Zweckerfüllung) gestellt. Nach Wegfall der Erforderlichkeit sind die Bilder unverzüglich zu löschen. Teilweise ist vorgesehen, dass eine Benachrichtigung der Betroffenen erfolgen muss, wenn die Daten einer bestimmten Person zugeordnet und verarbeitet werden.

Der Druck der EU-DSRL wie auch die technische Entwicklung, nicht zuletzt auch im Bereich der Videotechnik, zwingt den Bundesgesetzgeber, auch im BDSG eine Regelung zur Videoüberwachung aufzunehmen. In dem Kabinettsbeschluss der Bundesregierung vom 14.06.2000 zu einem BDSG ist in § 6b eine Regelung enthalten, die gleichermaßen für öffentliche Stellen des Bundes wie für die Privatwirtschaft gelten soll. Sie lehnt sich inhaltlich und systematisch an die bisher bestehenden Landesregelungen an. Am 05.07.2000 fand eine Sachverständigenanhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestags statt, bei der die künftige gesetzliche Regelung ausführlich diskutiert wurde.

Datenschutzrechtlich erfasst werden sollte nur die Überwachung von öffentlich zugänglichen Räumen. Dabei ist unerheblich, ob diese überdacht sind oder sich unter freiem Himmel befinden, ob ein Privater oder eine öffentliche Stelle Eigentümer ist bzw. die Verfügungsbefugnis besitzt, ob ein Hausrecht besteht oder nicht. Relevant ist nur, dass die Räume entweder für den öffentlichen Verkehr gewidmet worden sind oder dazu dienen, von unbestimmten Personen genutzt bzw. betreten zu werden. Betroffen sind also auch Ladenpassagen oder Warenhäuser. Es kommt nicht darauf an, wo eine Kamera installiert ist. Entscheidend ist, ob von ihr (auch) öffentlich zugängliche Räume beobachtet werden (können).

Bei nicht öffentlich zugänglichen Bereichen kann das Hausrecht den Einsatz von Videoüberwachung praktisch sehr weitgehend rechtfertigen. Selbstverständlich kann auch insofern bzgl. Dritter ein unzulässiger Rechtseingriff vorliegen, was z.B. bei verdeckten Aufnahmen oder bei Eingriffen in besonders geschützte persönliche Bereiche (z.B. Intimsphäre) regelmäßig der Fall ist. Die geltenden Normen zum Schutz des Rechtes am eigenen Bild bzw. des allgemeinen Persönlichkeitsrechtes im Privatrecht (v.a. §§ 823, 1004 BGB) dürften aber angesichts der überschaubaren Zahl der Betroffenen und der zumeist eindeutig erkennbaren Identität des Inhabers des Hausrechtes ausreichen. Soweit dem Hausrecht unterliegende Flächen öffentlich zugänglich sind und/oder für den öffentlichen Verkehr bestimmt sind, kann dies nicht mehr gelten. In Einkaufspassagen oder Bahnhöfen ist für die Betroffenen nicht erkennbar, wo das Hausrecht beginnt und die öffentliche Sphäre endet. Es kommt nicht auf die förmliche Widmung für den öffentlichen Verkehr an, sondern ausschließlich darauf, dass die PassantInnen durch die öffentliche Zugänglichkeit davon ausgehen können, dass sie nicht in den besonders geschützten (privaten) Bereich einer anderen Person eindringen und sich daher frei bewegen können.

Videoüberwachung zur Durchsetzung des Hausrechtes wird zunehmend nicht vom Hausherrn selbst durchgeführt, sondern von privaten Sicherheitsdiensten. Deren Befugnis wird aus dem Hausrecht abgeleitet. Da den privaten Sicherheitsdiensten (PSD) bei der Frage des Umgangs mit den erfassten Bildern ein eigenständiger Entscheidungsspielraum eingeräumt wird, kann bei der Videokontrolle mit Monitorbeobachtung und/oder der Auswertung gespeicherter Bilder nicht mehr von einer Datenverarbeitung im Auftrag (§ 11 BDSG) die Rede sein. Es ist zwar unstreitig, dass die Wahrnehmung des Hausrechtes delegiert werden kann. Dies ändert aber datenschutzrechtlich nichts daran, dass die PSD Daten verarbeitende Stellen sind und bzgl. der Bildverarbeitung die alleinige Verantwortung tragen. Gerade bei PSD ist inzwischen anerkannt, dass diesen nicht sämtliche individuellen (Abwehr-) Rechte zugestanden werden können, die einem (nichtprofessionellen) Rechtsinhaber zustehen. Daher ist die in Deutschland schon sehr weit verbreitete technische Überwachung privater, aber öffentlich zugänglicher Flächen durch PSD oft rechtlich äußerst problematisch. Wo überwiegende Sicherheitsbelange tangiert sind, kann dagegen auch ein Videoeinsatz durch PSD gerechtfertigt sein.

Die Verfolgung privater Geschäftszwecke kann die öffentliche Videoüberwachung grds. nicht rechtfertigen, soweit nicht zusätzlich eine Gefährdung von Sicherheitsbelangen besteht. Private Geschäftszwecke werden einseitig definiert. Sie sind nicht geeignet, eine hinreichend bestimmte Tatbestandsvoraussetzung für den Einsatz von Videotechnik und damit für einen Eingriff in das Persönlichkeitsrecht abzugeben.

Entsprechendes gilt für die Wahrnehmung behördlicher Aufgaben. Behördliche Datenerhebung hat grds. beim Betroffenen mit dessen Kenntnis zu erfolgen (vgl. § 13 BDSG). Ausnahmen hiervon sind zumindest dann spezialgesetzlich zu regeln, wenn sie einen über das allgemein Übliche hinausgehenden Grundrechtseingriff darstellen. Videoüberwachung in öffentlichen Stellen dient, abgesehen von ohnehin spezialgesetzlich geregelten Fällen (Gefahrenabwehr, Strafverfolgung, s.o. III.), nicht direkt der Erfüllung der behördlichen Aufgaben, sondern zur Absicherung der äußeren Infrastruktur (z.B. Eingangs- und Flurüberwachung). Um insofern die Schwelle nicht zu niedrig anzusetzen, sollte nur dann ein Videoeinsatz erfolgen, wenn überwiegende Sicherheitsgründe diesen rechtfertigen.

Tatsächlich verfolgen die meisten derzeit installierten Anlagen Sicherheitsinteressen. Diese sind zumeist auch legitim, z.B. die Überwachung von Geldautomaten oder Bahnhofsschließfächern, Bahnsteigen oder personell schwer überwachbaren, aber potentiell gefährdeten Außenbereichen von Gebäuden. Daher sollte sich der Gesetzgeber an dem Begriff der öffentlichen Sicherheit orientieren. Dieser Begriff nimmt auch auf abstrakte Gefährdungslagen Bezug. Öffentliche Sicherheit beschreibt den Schutz der Rechtsordnung. Das Vorliegen einer konkreten Gefahr kann wohl nicht verlangt werden. Vorliegen muss aber eine begründbare Gefährdungslage für bestimmte öffentliche oder private Rechte.

Im öffentlichen Raum werden Videoaufnahmen nicht nur aus Sicherheitsgründen gemacht, sondern auch aus kommerziellen Gründen, zum Zweck der Werbung, zum Zweck der einfachen Unterhaltung und Belustigung. Derartige Gründe können, soweit eine Personenbeziehbarkeit besteht, den mit der Bildaufnahme und Übertragung verbundenen Grundrechtseingriff grds. nicht rechtfertigen.

Es dürfen keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen der Beobachteten überwiegen. Davon muss in solchen Bereichen nicht ausgegangen werden, bei denen die freie Entfaltung der Persönlichkeit oder die Wahrnehmung von Freiheitsrechten eher untypisch ist. Beispiele hierfür sind Vorräume von Banken, reine Durchgangszonen, etwa in U-Bahnhöfen, oder die Zapfsäulen von Tankstellen. Etwas anderes gilt aber u.U. schon in Wartebereichen (z.B. auf Bahnsteigen, Aufzügen) oder in Verkehrsmitteln, wo Menschen auch kommunizieren, essen, trinken, lesen, küssen oder sich erholen. Anhaltspunkte bestehen in jedem Fall, wo derartige Aktivitäten im Vordergrund stehen (z.B. in Restaurants, in Fußgängerzonen, in Erholungs- und Unterhaltungsräumen). Bei der Abwägung der Interessen muss eine pauschalierte verallgemeinernde Würdigung der zumeist gegenläufigen Interessen erfolgen.

Ein zentrales Datenschutz-Anliegen besteht darin, schon in Ansätzen die flächendeckende Videoüberwachung öffentlicher Räume zu verhindern. Dies lässt sich allein mit materiell-rechtlichen Mitteln nur unzureichend bewirken. Hier muss in Anknüpfung an das Transparenzgebot der EU-DSRL (s.o. II.) der demokratische Meinungsbildungsprozess wirksam werden. Die BürgerInnen müssen die Möglichkeit haben, sich auf dem Weg über die Nachfrage bei der verantwortlichen Stelle oder bei der zuständigen Datenschutzkontrollinstanz genauere Informationen über die Überwachung zu beschaffen. Die besondere gesamtgesellschaftliche Gefahr von Überwachung liegt darin, dass es durch deren technische Qualität und Vernetzung sowie durch deren quantitative Zunahme zumindest in den besonders von Menschen frequentierten Ballungsräumen immer weniger unbeobachtete Räume gibt. Dies kann bis zu einer allgegenwärtigen technischen Beobachtung führen. Eine solche Überwachungsinfrastruktur wäre verfassungswidrig. Gefordert ist ein - unabhängig von der evtl. bestehenden Legitimität der jeweiligen einzelnen Kameraeinsätze - übergreifendes Frühwarnsystem. Zur Überprüfung der Normeffizienz müssen die jeweils zuständigen Parlamente über das gesamte Ausmaß der Überwachung und die damit erreichten Ergebnisse unterrichtet werden. Ein durch eine Anzeigenpflicht entstehendes Videoregister ermöglicht nicht nur, dass bei Anfragen von besorgten BürgerInnen oder im Fall von Beschwerden kurzfristig und kompetent Auskunft gegeben werden kann. Die Datenschutzkontrollinstanzen sind zumeist gesetzlich verpflichtet, regelmäßig Tätigkeitsberichte zu veröffentlichen (z.B. § 26 Abs. 1 BDSG). In diesem Rahmen oder auch durch aktuelle Dokumentationen im Internet sollte und kann die Gesamtentwicklung der angezeigten Videoüberwachung dargestellt werden.

Durch eine Anzeigepflicht wird der Betreiber einer Videoanlage dazu angehalten, im Einzelfall eine Interessenabwägung durchzuführen. Die Vorabkontrolle (Art. 20 EU-DSRL; § 4d Abs. 5 BDSG-E) sowie Anzeige- und Veröffentlichungspflichten (Art. 21 EU-DSRL) zwingen den Betreiber vor Einrichten eines Überwachungssystems zu einer rationalen Begründung der konkreten Erforderlichkeit. Im Rahmen der Vorabkontrolle muss ein Sicherheitskonzept erstellt werden. Wird dies unterlassen und erscheint die Anzeige der Datenschutzbehörde aus datenschutzrechtlichen Gründen problematisch, so kann und wird diese den Einsatz überprüfen und u.U. beanstanden.

Transparenz ist außerdem gegenüber den direkt von der Überwachung Betroffenen geboten. MitHinweisschildern kann auf die Verantwortlichen und auf die Datenempfänger, auf den Zweck und auf die technischen Systemmöglichkeiten (Zoom, Nachtsicht, Schwenkbarkeit, Mustererkennung, Vernetzung) hingewiesen werden. Durch Standardisierung kann die Kennzeichnung vereinfacht werden, etwa indem Kamera-Monitor-Systemen andere Farben zugeordnet werden als begrenzten Aufzeichnungssystemen oder in größere Zusammenhänge integrierten vernetzten Systemen.

Als neues Instrument findet sich in modernen Datenschutzgesetzen der Grundsatz derDatensparsamkeit. Auch auf Bundesebene soll dieser über § 3a BDSG-E künftig für Bundesbehörden wie für sämtliche privaten Stellen verbindlich sein. Er verpflichtet auch die Betreiber von Videosystemen darauf zu achten, dass beim Einsatz so wenig wie möglich personenbezogene Daten entstehen. So ist der Dauerbeobachtung ein Verfahren vorzuziehen, das erst dann Bilder erfasst, wenn es durch z.B. durch eine Lichtschranke ausgelöst wird. Systeme mit reinen Übersichtsaufnahmen, bei denen es für die personenbezogene Erfassung eines personal ausgelösten Zoom- und Aufzeichnungsvorgangs bedarf, haben Vorrang vor Systemen, die mit Dauervergrößerungen arbeiten. Monitorsysteme, die bzgl. nicht sicherheitsrelevanten und von Personen frequentierten Bereichen eine Verschleierung vorsehen, sind datenschutzgerechter als solche, die rundum gestochene Bilder liefern. Es sind viele interessante technische Entwicklungen denkbar, die die Risiken der Videoüberwachung für das Persönlichkeitsrecht eingrenzen.

Gegenüber der reinen Beobachtung, d.h. der Datenerhebung, stellt die Aufzeichnung (Speicherung) von Bildern den stärkeren Eingriff dar. In vielen Fällen genügt für den angestrebten Zweck die reine Bildübertragung ohne Aufzeichnung, z.B. zur Gewährleistung der Sicherheit am Bahnsteig beim Abfertigen von Zügen. Die Aufzeichnung als zusätzlicher Eingriff bedarf einer gesonderten Rechtfertigung. Teilweise wird die Forderung aufgestellt, die Aufzeichnung von Daten davon abhängig zu machen, dass "eine Straftat beobachtet wird oder eine konkrete Gefahrenlage besteht". Ist dies nicht der Fall, so soll auch eine kurzfristige Aufzeichnung (1 bis 7 Tage), z.B. regelmäßig überspielten Bändern, nicht möglich sein.

Erfolgt eine Identifizierung der Betroffenen, so sollte eine gesetzliche Benachrichtungspflichtvorgesehen werden. Diese in § 29 Abs. 3 DSG NW erstmals normierte Pflicht ist angesichts der Art 10 f. EU-DSRL angezeigt. Damit wird zugleich eine wichtige verfahrensrechtliche Schranke zwischen der Personenbeziehbarkeit und dem tatsächlich bestehenden Personenbezug hergestellt. Nur so wird den Betroffenen - und dies zum frühestmöglichen Zeitpunkt - die Möglichkeit gegeben, ihre datenschutzrechtlichen Ansprüche geltend zu machen.

Die rechtliche Bewertung von sog. intelligenter Videoüberwachung, den "thinking cameras", kann nur unter Berücksichtigung des gesamten Datenverarbeitungsvorgangs erfolgen. Mustererkennungsverfahren müssen nicht zur Erkennung, Kennzeichnung oder Identifizierung von Personen genutzt werden. Sie können auch im Sinne der Datenvermeidung eingesetzt werden, z.B. indem bei für Menschen typischen Mustern oder bei von Menschen frequentierten Flächen eine Verschleierung erfolgt. Wird eine Aufzeichnung oder Übertragung, z.B. in einem Parkhaus, erst dann ausgelöst, wenn programmierte "verdächtige" Verhaltensweisen detektiert werden, so ist dies gegenüber der Komplettbeobachtung sowohl aus Effektivitätsgründen wie aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes vorzuziehen. Regelmäßig wird aber bei "intelligenten" Systemen ein gegenüber der reinen Beobachtung dadurch verstärkter Eingriff erzielt, dass eine Individualisierung aus einer größeren Menge von Menschen erfolgt. Dies gilt insbesondere, wenn die Video-Mustererkennung mit einer Bilddatenbank gekoppelt wird.

Die Frage der Eingriffstiefe hängt auch davon ab, in welchem Umfang die erfassten Bilder verbreitet werden. Während beim Kamera-Monitor-Prinzip regelmäßig ein Mensch als Beobachter Kenntnis von einer Bildsequenz nimmt, können dies bei vernetzten Systemen viele sein. Mit dem Grad derVernetzung steigt das Missbrauchsrisiko auch bzgl. Aufzeichnung und Auswertung. Praktisch nicht mehr kontrollierbar ist dieses Risiko beim Einsatz von allgemein über Internet abrufbaren Bildern von sog. Web-Cams.

Aufgezeichnete Daten sind unverzüglich zu löschen, wenn sie zur Erreichung des Zwecks nicht mehr erforderlich sind oder schutzwürdige Interessen der Betroffenen einer weiteren Speicherung entgegenstehen. Es besteht zum einen ein individueller Anspruch auf Löschung. Außerdem sollten Aufbewahrungs- bzw. Löschfristen standardisiert festgelegt werden. Diese müssen sich am unbedingt Erforderlichen ausrichten und zu einer automatische Löschung führen.

Es ist noch nicht absehbar, welche Videoregelung der Bundesgesetzgeber verabschieden wird. Der Autor hält aus den o.g. rechtlichen Überlegungen folgende Norm für rechtlich geboten, ausreichend und geeignet für den bestmöglichen Ausgleich aller beteiligten Interessen:

§ 6b Videoüberwachung

(1) Die Beobachtung öffentlich zugänglicher Räume mit optisch-elektronischen Einrichtungen (Videoüberwachung) ist nur zulässig, soweit dies zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit erforderlich ist und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen der betroffenen Personen überwiegen.
(2) Der Umstand der Beobachtung und die verantwortliche Stelle sind durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen. Er ist der zuständigen Datenschutzkontrollinstanz unter Angabe von verantwortlicher Stelle, Standort, Zweck, beabsichtigte Verarbeitung, eingesetzte Technik und regelmäßige Speicherfrist anzuzeigen.
(3) Die nicht nur vorübergehende Speicherung und weitere Verarbeitung oder Nutzung von nach Absatz 1 erhobenen Daten ist zulässig, wenn dies zum Erreichen des verfolgten Zweckes unerlässlich ist.
(4) Werden durch Videoüberwachung erhobene Daten einer bestimmten Person zugeordnet und verarbeitet, so ist diese zu benachrichtigen, es sei denn, dem stehen überwiegende öffentliche Interessen der Strafverfolgung oder der Gefahrenabwehr entgegen.
(5) Die Daten sind unverzüglich zu löschen, wenn sie zur Erreichung des Zwecks nicht mehr erforderlich sind oder schutzwürdige Interessen der Betroffenen einer weiteren Speicherung entgegenstehen.

5. Schlussbemerkungen

Im vorliegenden Zusammenhang wurden ausschließlich rechtliche Aspekte der Videoüberwachung erörtert. Der rechtlichen muss aber eine demokratische politische Diskussion vorausgehen: Was will sich eine Gesellschaft an Überwachung und an Freiheitseinschränkung leisten? Welcher Sicherheitsgewinn kann durch Videoüberwachung überhaupt erreicht werden? Welchen Einfluss hat diese Technik auf unser Wertesystem, auf unsere Psyche, auf unsere Kultur, z.B. wenn schon Kleinkinder im Kindergarten oder in der familiären Wohnung an das allgegenwärtige Auge der Videokamera gewöhnt werden? Welchen Einfluss hat sie - nicht die einzelne Kamera, sondern die Gesamtheit der Überwachungsmaßnahmen - auf unsere Demokratie und die Inanspruchnahme der politischen Grundrechte? Die Antworten auf diese Fragen haben zweifellos - spätestens bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit - auch eine rechtliche Dimension. Die Antworten sollten aber vorrangig nicht JuristInnen, sondern zunächst die BürgerInnen selbst und die Politik interessieren. Um diese Antworten geben zu können, bedarf es der fortdauernden wissenschaftlichen Evaluation des Einsatzes dieser Kontrolltechnologie. Es erscheint geradezu grotesk, wenn aus dem Land mit dem wohl umfangreichsten Videoüberwachungseinsatz zu hören ist, dass es zwar viele behauptete Erfolge gibt, aber bis heute keine ernstzunehmende unabhängige wissenschaftliche Bewertung und Diskussion hierüber. Dass der technische der falsche Weg zu mehr Sicherheit ist, zeigen jüngste Berichte aus Großbritannien. Danach steigt dort die Kriminalität exorbitant, u.a. weil aus Personalmangel die technischen Möglichkeiten zu keinen Fahndungserfolgen führen. Die trügerische Sicherheit einer Kamera, hinter deren Monitor kein Personal sitzt, ist ein höheres Sicherheitsrisiko als der Verzicht auf die Kamera. Bei der politischen Diskussion muss zudem berücksichtigt werden, dass Gefahrensituationen nicht nur repressiv mit (technischer) Überwachung gemeistert, sondern auch präventiv vermieden werden können. Dies ist regelmäßig der für unsere Freiheit und unsere Grundrechte schonendere Weg. Weder Wirtschaft noch Regierung, weder Sicherheitsbehörden noch den BürgerInnen ist damit gedient, dass unsere Städte zu technischen Hochsicherheitstrakten aufgerüstet werden.